【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】近期，山東、內(nèi)蒙古、云南等多地就第三批PPP示范項(xiàng)目展開(kāi)密集部署，省級(jí)PPP示范項(xiàng)目也在同期加速推進(jìn)。其中，交通運(yùn)輸、市政工程等領(lǐng)域依然占據(jù)大頭，水資源相關(guān)項(xiàng)目熱度明顯上升，落地進(jìn)度也在提速。值此背景，貼心的小編整理了PPP相關(guān)的五大熱點(diǎn)問(wèn)題，希望能夠?qū)Υ蠹矣兴鶐椭?br />　　　　
　　自2015年開(kāi)始，PPP模式在各地全面展開(kāi)，業(yè)內(nèi)人士稱之為PPP元年。當(dāng)年12月中旬，發(fā)改委公布了第二批PPP推介項(xiàng)目，共計(jì)1488個(gè)、總投資2.26萬(wàn)億元，加上批次項(xiàng)目總投資已達(dá)到3.5萬(wàn)億元。如果再加上財(cái)政部公布的兩批次示范項(xiàng)目，PPP總投資額超過(guò)了4萬(wàn)億元。
　　
　　2016年，PPP仍然是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重頭戲，各地PPP項(xiàng)目相繼落地，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)注入了更多新鮮血液。相關(guān)人士預(yù)測(cè)，未來(lái)PPP將成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主流模式之一。
　　
　　本文整理了PPP相關(guān)的五大熱點(diǎn)問(wèn)題，希望能夠?qū)Υ蠹矣兴鶐椭?br />　　
　　一、PPP這個(gè)籮筐到底有多大？
　　
　　區(qū)別于一般項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目應(yīng)于提供公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括業(yè)內(nèi)比較熟悉的基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的單體項(xiàng)目（如地鐵、供水、燃?xì)?、?a target="_blank" href="http://www.kytsldc.cn/chanpin-7691.html">水處理、垃圾焚燒發(fā)電等），也有近年出現(xiàn)的一些跨界、綜合類項(xiàng)目，比如片區(qū)開(kāi)發(fā)、流域治理、智慧城市、海綿城市、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、教育培訓(xùn)等。而那些純商業(yè)的，完全可由市場(chǎng)自行解決和規(guī)范的項(xiàng)目，則不宜套用PPP模式。
　　
　　基于近年來(lái)的市場(chǎng)及項(xiàng)目實(shí)踐情況，建議考慮將PPP項(xiàng)目性質(zhì)從公共產(chǎn)品和服務(wù)擴(kuò)展至準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)（如養(yǎng)老、旅游、文體、教育、培訓(xùn)等）。對(duì)于需要采取特許經(jīng)營(yíng)的采取正面清單制度，而對(duì)于不需要特許、不涉及使用者付費(fèi)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，則采取負(fù)面清單的方式，有條件地排除一些不適宜PPP模式的公共及準(zhǔn)公共項(xiàng)目（如國(guó)防、國(guó)安、涉密工程和項(xiàng)目），以及前文述及的純商業(yè)項(xiàng)目。
　　
　　有關(guān)PPP項(xiàng)目的分類，建議從廣義的角度去看，即分為特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)PPP項(xiàng)目。前者的收益來(lái)源為使用者付費(fèi)及必要的可行性缺口補(bǔ)助，適用于經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；后者的收益來(lái)源為政府付費(fèi)，適用于于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
　　
　　二、工可研和兩個(gè)論證到底是個(gè)啥關(guān)系？
　　
　　其一、按現(xiàn)行的項(xiàng)目審批體系，PPP項(xiàng)目可研（即物有所值和財(cái)政承受能力等兩個(gè)論證）走財(cái)政系統(tǒng)，工可研走發(fā)改系統(tǒng)，歸口是不一樣的。
　　
　　其二、按照財(cái)政部的話語(yǔ)體系，PPP項(xiàng)目可研更多考慮項(xiàng)目資金和實(shí)施主體來(lái)源不同的情況下的比較分析，以及地方財(cái)政對(duì)單個(gè)及整體PPP項(xiàng)目的承受能力，而工可研則更偏重項(xiàng)目本身的可行性，偏重工程。存量項(xiàng)目不涉及工可研。
　　
　　其三、從某種程度上，PPP項(xiàng)目可研是假定項(xiàng)目本身可行，但要看是否優(yōu)于政府投資，以及財(cái)政是否可以負(fù)擔(dān)。而工可研則需要證明項(xiàng)目本身可行。換言之，如果工可研通不過(guò)，PPP項(xiàng)目可研就無(wú)從談起。
　　
　　其四、PPP項(xiàng)目可研與工可研均可進(jìn)一步完善和優(yōu)化，并從法律和審批層面予以統(tǒng)合。那種為了省事，先做PPP項(xiàng)目可研，通過(guò)之后再由PPP項(xiàng)目公司去做工可研的安排，邏輯上存在問(wèn)題，合規(guī)層面也是有瑕疵的。
　　
　　值得注意的是，財(cái)政部近期發(fā)出的《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函[2016]47號(hào)），特別提及“新建項(xiàng)目應(yīng)已按規(guī)定程序做好立項(xiàng)、可行性論證等項(xiàng)目前期工作”，說(shuō)明對(duì)于工可研的法定要求，各部委是有共識(shí)的。
　　
　　總之，PPP項(xiàng)目的可行性研究體系，無(wú)需違反現(xiàn)有的可研審批制度，但也應(yīng)結(jié)合“兩個(gè)論證”的實(shí)踐情況，大膽創(chuàng)新，跳脫舊有思維和既得利益的束縛，真正走出“可批性研究”和“論證流于形式”的怪圈，扎扎實(shí)實(shí)地為公共利益看好門(mén)、把好關(guān)。
　　
　　三、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是行政合同嗎？
　　
　　個(gè)人傾向于將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（以及廣義上的PPP合同）定性為一種特殊性質(zhì)的合同，即行政與民商事兩種合同性質(zhì)兼?zhèn)?。將其?jiǎn)單歸類于行政協(xié)議或民商事合同的思路，在理論和實(shí)務(wù)兩方面都存在問(wèn)題，長(zhǎng)期看都站不穩(wěn)，而且推行難度偏大。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下的爭(zhēng)議不應(yīng)被定性為行政爭(zhēng)議，起碼不應(yīng)該是所有的爭(zhēng)議都被如此定性。
　　
　　有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)合同即民商事合同的觀點(diǎn)也比較符合很大一部分現(xiàn)實(shí)期待，但是爭(zhēng)論也是比較激烈的。從感性層面，筆者也希望特許經(jīng)營(yíng)合同能夠被認(rèn)定為民商事合同，而非行政合同，更不應(yīng)該是需要新設(shè)行政許可的行政合同。但與單純的行政許可或民商事合同不一樣，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議更像是一個(gè)“行政-民商關(guān)系復(fù)合體”，將之定性為特殊性質(zhì)的合同較為妥當(dāng)，而不涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的PPP項(xiàng)目合同則可以定性為純粹的民商事合同。
　　
　　在PPP項(xiàng)目合同，特別是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下，直接涉及政府對(duì)項(xiàng)目公司的特定授權(quán)或權(quán)利讓渡，以及相關(guān)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給義務(wù)的轉(zhuǎn)移。據(jù)此，項(xiàng)目公司獲得特定項(xiàng)目的準(zhǔn)入（通常具有排他性），并按其與政府方的約定實(shí)施該項(xiàng)目，取得相應(yīng)的。在這樣一種合同關(guān)系當(dāng)中，政府一方面是項(xiàng)目合同主體，依約享有相關(guān)合同權(quán)利，并需履行相關(guān)合同義務(wù)。另一方面，各個(gè)政府部門(mén)（包括但不限于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）也并不因此自動(dòng)喪失其針對(duì)PPP項(xiàng)目公司的法定行政權(quán)力。這里就存在一個(gè)行政權(quán)力與合同權(quán)利的競(jìng)合。
　　
　　對(duì)于直接與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的政府機(jī)構(gòu)（如與地鐵項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的交通委）而言，它應(yīng)有義務(wù)協(xié)調(diào)相關(guān)合同權(quán)利與其法定行政權(quán)力之間的關(guān)系，既要防范因前者不合理的擴(kuò)張而壓縮后者的法定空間，并進(jìn)而導(dǎo)致公共利益受損；也要注意對(duì)二者交叉或疊加的范圍予以合理控制，以免項(xiàng)目公司的合同權(quán)利被政府方（不限于實(shí)施機(jī)構(gòu)）的行政權(quán)力所架空，甚至還無(wú)法就此獲得合理的補(bǔ)償。
　　
　　如果我們?cè)诹⒎〞r(shí)將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一步到位地定位于純粹的民商事合同，一方面會(huì)因?yàn)榕c其自身存在的行政合同屬性相悖而受到質(zhì)疑，另一方面也無(wú)法融合及解決行政權(quán)力與合同權(quán)利的競(jìng)合問(wèn)題，以至于非常容易與同位階的相關(guān)法律發(fā)生直接沖突，并涉及到大量低位階法規(guī)的修訂或廢止，難度可想而知。
　　
　　四、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議能夠通過(guò)仲裁解決爭(zhēng)議嗎？
　　
　　《行政訴訟法》和高院的相關(guān)司法解釋將“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”定位于行政協(xié)議，引發(fā)諸多問(wèn)題及PPP實(shí)操層面的連鎖反應(yīng)。目前，已經(jīng)有一線城市的仲裁機(jī)構(gòu)開(kāi)始拒絕受理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下的爭(zhēng)議，一些原本適合采取特許經(jīng)營(yíng)方式的項(xiàng)目，開(kāi)始規(guī)避特許經(jīng)營(yíng)，避免簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，或者將實(shí)質(zhì)性條款與條件從特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中剝離出來(lái)，放在PPP項(xiàng)目合作協(xié)議項(xiàng)下處理。個(gè)人理解如下：
　　
　　其一，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下的爭(zhēng)議不應(yīng)被定性為行政爭(zhēng)議，起碼不應(yīng)該是所有的爭(zhēng)議都被如此定性。
　　
　　其二，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的爭(zhēng)議解決機(jī)制不宜限定于行政訴訟，仲裁和民事訴訟應(yīng)該都是可選項(xiàng)。
　　
　　其三，僅在針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)行使其法定行政權(quán)力的行為之時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)者才需要提起行政復(fù)議或行政訴訟以解決爭(zhēng)議。除此之外，如果確有需要被界定為行政爭(zhēng)議的事項(xiàng)，法律應(yīng)予明確列舉。
　　
　　其四，在實(shí)務(wù)中需要特別防止政府方有意觸發(fā)行政爭(zhēng)議事項(xiàng)。目前實(shí)務(wù)中存在的一個(gè)項(xiàng)目分別簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的做法，這個(gè)問(wèn)題尤其突出。因?yàn)樵谔卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，特許權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是共生共榮的，一損俱損，一榮俱榮。如果特許權(quán)因?yàn)樾姓V訟而陷于不穩(wěn)定狀態(tài)，則經(jīng)營(yíng)權(quán)必然受到不利影響。覆巢之下，焉有完卵乎？當(dāng)然，在項(xiàng)目提前終止之前，特性經(jīng)營(yíng)者通過(guò)PPP項(xiàng)目合作協(xié)議之下的仲裁或民訴機(jī)制，可以相對(duì)更好地保護(hù)自身權(quán)益，但這只是權(quán)宜之計(jì)。對(duì)于一個(gè)動(dòng)輒長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的商業(yè)安排而言，總有行政合同和行政訴訟這兩把利劍懸頂，社會(huì)資本和項(xiàng)目公司肯定是非常不爽的，項(xiàng)目的穩(wěn)定性也是存疑的。
　　
　　其五，訴訟或仲裁的前置程序的強(qiáng)制性適用，以及民事法院和仲裁庭對(duì)于爭(zhēng)議性質(zhì)的裁定權(quán)都是可以考慮的選項(xiàng)。
　　
　　五、對(duì)特許經(jīng)營(yíng)法和PPP法的建議？
　　
　　針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)PPP項(xiàng)目進(jìn)行立法。二法并一法，用一部法律規(guī)制兩類模式，在一法之下實(shí)行“雙軌制”管理。個(gè)人認(rèn)為這是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)可行的考量。一方面解決特許經(jīng)營(yíng)與PPP的區(qū)別問(wèn)題，一方面解決使用者付費(fèi)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的區(qū)別問(wèn)題，而且能夠有效覆蓋雙方交叉領(lǐng)域。
　　
　　其一，從法律層面界定特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)兩類PPP模式，規(guī)制公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)活動(dòng)，使其做到真正的有法可依。
　　
　　其二，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，解決國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部及其他部委未能解決的大量法規(guī)沖突和銜接問(wèn)題，給PPP的虛火降溫，令“偽PPP”無(wú)處遁形，用高位階的立法劃定合理的行為邊界，規(guī)范、保護(hù)和激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)廣義的PPP模式在中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　其三，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)PPP項(xiàng)目實(shí)行雙軌制管理。原則上，后者可以繼續(xù)適用財(cái)政部現(xiàn)行有關(guān)PPP模式的系列規(guī)范，前者則適用特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定（有待制定與完善）。
　　
　　其四，從促進(jìn)民間投資及投融資機(jī)制改革的目的出發(fā)，新法名稱可以考慮《中華人民共和國(guó)促進(jìn)社會(huì)資本參與公共服務(wù)事業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)促進(jìn)民間資本參與公共服務(wù)事業(yè)法》或《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資促進(jìn)法》。在這方面，我國(guó)已有《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》的先例可循，可資借鑒。當(dāng)然，考慮到促進(jìn)法多為拾遺補(bǔ)缺之目的，且多采取綱要形式，也可以考慮不用“促進(jìn)”二字，而直接采用《民間投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)法》一類的名稱。