【中國環(huán)保在線 政策法規(guī)】近日，國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的部署，對(duì)污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。這之后，排污許可制改革成為了環(huán)保部承擔(dān)的重要任務(wù)之一，也成為了整個(gè)環(huán)保界和企業(yè)界重點(diǎn)關(guān)注的話題。

　　　　2016年11月21日，國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國辦發(fā)【2016】81號(hào)文，簡稱“實(shí)施方案”），進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的部署，對(duì)污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。
　　
　　中國的環(huán)境治理基礎(chǔ)制度要進(jìn)行系統(tǒng)性的大改革——這在中央的十八屆五中全會(huì)上就已經(jīng)有了綱領(lǐng)性的文件要求，基礎(chǔ)改革的內(nèi)容包括“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”、“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”和“開展環(huán)保督察巡視”等等——這些重大變革都已在2016年拉開帷幕。
　　
　　近日，我國多地大面積的霧霾正牽動(dòng)著人們的神經(jīng)，而被環(huán)保部“確診”為主要污染源的工業(yè)源依然難辭其咎，無論是在排放量上，還是在可控程度上都還是個(gè)“老大難”——超標(biāo)普遍，造假不斷，新聞媒體上不斷刷新多路環(huán)保督查組“曝光式”的公告。固定源管理的難題亟待尋根問底地得到解決。
　　
　　在2016年接近尾聲之際，醞釀多年的排污許可制度終于展現(xiàn)了藍(lán)圖。
　　
　　“實(shí)施方案”中的關(guān)鍵詞
　　
　　“實(shí)施方案”發(fā)布后，其中不少“關(guān)鍵詞”立即牽引了人們的視線，引發(fā)關(guān)注和熱議——“固定污染源環(huán)境管理的核心制度”；“整合”現(xiàn)有制度；“一證式”管理，“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”；企業(yè)要建立“排污臺(tái)賬”和申領(lǐng)、核發(fā)、監(jiān)管流程“全程公開”，等等。
　　
　　“這些措辭完全是顛覆性的，真要成為現(xiàn)實(shí)，將重新定義現(xiàn)行的固定污染源管理制度，企業(yè)和管理者之間的關(guān)系也將發(fā)生重大的改變。”一位環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)專家興奮地評(píng)價(jià)說，同在一個(gè)微信討論群的另外幾位學(xué)者當(dāng)即對(duì)此表示贊同。
　　
　　其實(shí)，早在一年前國合會(huì)的年會(huì)上，環(huán)保部部長陳吉寧就已經(jīng)“預(yù)告”了許可制改革終目標(biāo)：以排污許可制度為核心，整合各項(xiàng)環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理；實(shí)行一企一證；實(shí)行“一證式管理”；明晰各方責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，落實(shí)企業(yè)的誠信責(zé)任和守法主體責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)從被動(dòng)治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)防范……
　　
　　這之后，排污許可制改革成為了環(huán)保部承擔(dān)的重要任務(wù)之一，也成為了整個(gè)環(huán)保界和企業(yè)界重點(diǎn)關(guān)注的話題。2016年1月11日，環(huán)保部成立了排污許可證實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)置了綜合組、大氣組和水組3個(gè)工作組，時(shí)任環(huán)保部總工程師的趙英民負(fù)責(zé)牽頭。從那時(shí)候起，領(lǐng)導(dǎo)小組就開始討論、起草、審議、修改包括“實(shí)施方案”草稿在內(nèi)的所有的改革文件。在參考上已有的成熟理論并與三十年來的環(huán)保管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)小組又展開了密集的地方調(diào)研、行業(yè)調(diào)研，經(jīng)歷數(shù)十輪的專題討論和多次的征求意見，以“實(shí)施方案”為“頂層設(shè)計(jì)”的排污許可制度改革正式全面啟動(dòng)。
　　
　　等待多年的路線圖
　　
　　“我們一直缺的就是環(huán)保制度的頂層設(shè)計(jì)，”環(huán)保部原總工程師楊朝飛說：“從70年代起，中國的環(huán)保制度建設(shè)就起步了，可以說門類早就比較齊全了——從事前預(yù)防的，到事中、事后監(jiān)管的，都有了。這些制度在不同層面上發(fā)揮了一定的作用，也在不同的階段解決了一些緊迫而突出的環(huán)境矛盾，可是大的問題，圍繞著污染源的不同環(huán)境管理制度之間銜接不上。”
　　
　　楊朝飛解釋說，區(qū)別于很多發(fā)達(dá)國家對(duì)企業(yè)貫穿全生命周期的“過程式”的管理，我們的環(huán)境管理是“環(huán)節(jié)式”的，一個(gè)環(huán)節(jié)，一套人馬，手握一項(xiàng)行政權(quán)力，負(fù)責(zé)一個(gè)管理的階段，對(duì)企業(yè)的要求缺乏邏輯上的一貫性。
　　
　　比如說，環(huán)評(píng)的就管環(huán)評(píng)，提了要求就給批了，也不管后面到底能不能落實(shí)，總量核查的不管達(dá)標(biāo)排放，執(zhí)法用不了在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，有時(shí)候會(huì)發(fā)生重疊——哪些企業(yè)、哪些污染物應(yīng)該管、怎么管，各職能部門都各自有一套邏輯，不同的要求常會(huì)發(fā)生沖突；有時(shí)候又是脫節(jié)的，比如環(huán)評(píng)報(bào)告批復(fù)文件中對(duì)企業(yè)在某地的排放行為可能提出很多更嚴(yán)格的要求，但是按照現(xiàn)行的法律，只要企業(yè)在實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)中的排放不超標(biāo)，環(huán)保部門就算發(fā)現(xiàn)了企業(yè)沒有執(zhí)行環(huán)評(píng)的要求，也沒有辦法落實(shí)處罰，導(dǎo)致環(huán)評(píng)“落空”。看起來干了很多工作，但是管理的實(shí)際效果并不好。
　　
　　他說，排污許可證制度在上早已經(jīng)是被廣泛采用的成熟的制度，是對(duì)固定污染源實(shí)行“過程管理”即全生命周期“一證式”監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度。這項(xiàng)制度的建設(shè)也是在任環(huán)保局長曲格平時(shí)代就提出來了，那個(gè)時(shí)候許可證是作為環(huán)保制度建設(shè)的“新五項(xiàng)”之一，也正因?yàn)樗皇?ldquo;之一”，而沒有明確其基礎(chǔ)性，統(tǒng)攝不了其他制度，所以也一直“難產(chǎn)”。不僅如此，過去三十年來，中國的環(huán)保一直就沒有明確環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的核心地位，許可證制度實(shí)際上也并無大用場，也就成了一個(gè)可有可無的殘缺擺設(shè)。在楊朝飛當(dāng)環(huán)保部政策法規(guī)司司長期間，從07年到09年，國務(wù)院曾連續(xù)三年把排污許可制度的立法列入立法計(jì)劃。