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過度開采地下水是一個全球性問題，我國長期以來同樣面臨保障水資源供應與實現(xiàn)地下水可持續(xù)管理難以協(xié)同的困境。宿遷地區(qū)有數(shù)千年釀酒史，于建國初期成立國營洋河酒廠并開發(fā)利用地下水用于白酒生產(chǎn)。此后宿遷市釀酒產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，已成為宿遷市重點產(chǎn)業(yè)之一，并且宿遷市提出了建設“中國酒都”的目標與規(guī)劃。上世紀九十年代后期以來經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會對洋河白酒需求量迅速增加，推動洋河酒廠不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模，也帶動宿遷市小型酒廠興起，當?shù)氐叵滤L期處于超采狀態(tài)。隨著各級水利主管部門對地下水開采的管控不斷加強，眾多酒企地下水取用受到更嚴格的限制，而地下水又直接關(guān)系當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，建設新的管理機制勢在必行。
我國水權(quán)交易雖已開展多年，在推動水資源的強化管理、激勵水資源有效利用和合理配置方面也已取得一定成效，但并未直接促進解決地下水總量控制與有效分配的問題。2019年4月，國家發(fā)改委與水利部印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》，明確推進水權(quán)水市場改革與地下水超采區(qū)綜合治理。2020年，在江蘇省推動水權(quán)改革的背景下，宿遷市開始探索利用水權(quán)交易這一市場化機制促進解決地下水資源瓶頸問題，并成功實現(xiàn)全國首單地下水取水權(quán)交易。本文將對宿遷這一交易的情況進行分析，并提出發(fā)展地下水取水權(quán)交易的政策建議。
一、 宿遷市首單地下水取水權(quán)交易情況介紹
（一） 相關(guān)部門出臺地下水取水權(quán)交易試點方案
為緩解眾多白酒企業(yè)對于優(yōu)質(zhì)地下水的供需矛盾，推動白酒產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，江蘇省水利廳提出通過水權(quán)改革滿足洋河酒企地下水取水需求，江蘇省深改委將洋河新區(qū)地下水水權(quán)改革列入2020年度要點，宿遷成為全省首批水權(quán)改革試點。在江蘇省水利廳指導下，宿遷市水利局與中國水權(quán)交易所共同起草編制《宿遷市關(guān)于加快地下水水權(quán)交易改革試點工作實施方案》(以下簡稱《實施方案》)。2020年12月1日，《實施方案》正式出臺，包括指導思想、基本原則、主要目標、重點任務、實施階段和保障措施六個方面，對地下水水權(quán)交易改革進行系統(tǒng)設計，明確了實現(xiàn)地下水水權(quán)交易須具備的交易模式、交易主體篩選、操作流程、交易水量與價格設置、試點總結(jié)評估等各項規(guī)定。
交易模式方面，《實施方案》規(guī)定將通過中國水權(quán)交易所開展兩階段的協(xié)議轉(zhuǎn)讓交易。第一階段為收儲階段，由洋河新區(qū)國有水權(quán)公司負責購買酒企節(jié)約的地下水取水權(quán)指標并集中收儲；第二階段為轉(zhuǎn)讓階段，由有地下水需求且通過審核的酒企從國有水權(quán)公司處購買相關(guān)指標。
交易主體篩選方面，《實施方案》對收儲階段的賣方與轉(zhuǎn)讓階段的買方分別作了規(guī)定。首先篩選同時具有地下水取水權(quán)和出讓條件的酒企，并確定了洋河股份是宿遷市洋河新區(qū)目前僅有的符合條件的企業(yè)，作為收儲階段唯一的出讓方；其次對酒企取用水現(xiàn)狀進行調(diào)研，篩選符合地下水許可條件的酒企作為受讓方。
在操作流程方面，確定了改革啟動階段、方案審定階段和交易實施階段三個階段，并制定相關(guān)實施方案與操作細則，對交易申請、審核、協(xié)議簽訂、鑒證以及信息公示等流程進行規(guī)范。
交易水量與價格設置方面，一方面對交易水量進行論證，由洋河股份論證節(jié)水量和可交易水量，由受讓酒企論證取水量，并由市水利局負責相關(guān)復核工作；另一方面明確了交易價格的確定方式，在收儲階段由洋河股份根據(jù)節(jié)水成本提出初步交易價格，并通過洋河股份與國有水權(quán)公司協(xié)商確定最終價格，在轉(zhuǎn)讓階段由國有水權(quán)公司直接定價，以不高于收儲的價格與酒企交易。
試點總結(jié)評估方面主要包括交易所涉及的推進手段、運行機制、管理體制、配套政策、改革成效等方面，由市水利局負責驗收改革工作，由市洋河新區(qū)負責組織經(jīng)驗總結(jié)。
（二） 各參與方完成地下水取水權(quán)交易
2020年12月9日，洋河新區(qū)國有水權(quán)公司“宿遷德源水務有限公司”與洋河股份以2.66元/立方米的價格完成20萬立方米的地下水水權(quán)交易，標志著《實施方案》中所規(guī)定的第一階段收儲交易完成。當日，江蘇漢匠坊釀酒有限公司與江蘇乾隆江南酒業(yè)股份有限公司分別通過中國水權(quán)交易所購買3萬立方米、2萬立方米的地下水取水權(quán)指標，標志著第二階段轉(zhuǎn)讓交易正式開展。12月24日，共41家酒企從德源水務處購買總計7.76萬立方米地下水指標，第二階段累計43家酒企購買總計12.76萬立方米指標。當前中國水權(quán)交易所已無相關(guān)掛牌信息，標志著第二階段轉(zhuǎn)讓交易基本完成。
如下圖所示，對轉(zhuǎn)讓階段所有交易按規(guī)模進行分類整理后可以發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)讓階段交易規(guī)模普遍較小，平均每單交易約0.30萬立方米，除12月9日兩家酒企購買超過1萬立方米指標外，其余酒企平均每單僅購買約0.19萬立方米。從成交規(guī)模占比來看，近20%的酒企選擇購買500立方米以下的指標，近60%的酒企購買指標不足1000立方米，約三分之一的酒企購買指標數(shù)量在1000至5000立方米之間，僅約十分之一的企業(yè)購買了5000立方米以上的指標。從交易量來看，占共計43單交易數(shù)量超過90%的39單小型交易共交易6.06萬立方米，占總交易量的47.5%，其余4單較大型交易的規(guī)模共計6.7萬立方米，占52.5%，二者占比大致相同。交易價格方面，轉(zhuǎn)讓階段所有交易價格均為2.66元/立方米，與收儲價格相同。
圖 1 第二階段各交易規(guī)模占比（萬立方米）
相關(guān)資料顯示，除轉(zhuǎn)讓給需求酒企以保障相關(guān)酒企用水以外，宿遷政府也考慮生態(tài)用水需求，2019年已將5萬噸政府購買并收儲的水量用于開展地下水回補工作，為全國首例。此次也將部分收儲的水權(quán)用于地下水回補，促進抬升地下水水位，提高水資源的價值。
二、 對本次地下水取水權(quán)交易的分析
（一） 本次試點交易規(guī)模較小
本次試點交易中，總計20萬立方米地下水取水權(quán)指標經(jīng)收儲、轉(zhuǎn)讓等方式成功交易并應用于工業(yè)與生態(tài)等方面，該交易規(guī)模較小。一方面，中國水權(quán)交易所2020年區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)交易近3億立方米，本次試點交易僅占其約0.068%。另一方面，如下圖所示，宿遷市年均供水量約27.21億立方米，其中約0.63億立方米由地下水供應，約1.80億立方米用于工業(yè)。從2011年開始，雖然地下水供水量與工業(yè)用水量均呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，但年地下水供水量仍在數(shù)千萬立方米的量級，而年工業(yè)用水量均在1.5億立方米以上，因此相對于宿遷市的供水量、用水量而言，本次試點交易規(guī)模幾乎可以忽略不計，尚未產(chǎn)生明顯的實際影響。地下水取水權(quán)交易的成果還有待開發(fā)與推廣。
圖 2 2011-2019年宿遷市地下水供水量與工業(yè)用水量變化
（二） 首單地下水權(quán)成功交易的本質(zhì)來自于企業(yè)節(jié)水
本次地下水取水權(quán)交易之所以能夠順利完成，落實《實施方案》的各項要求，推動水權(quán)改革試點建設，并為未來在全省、乃至全國范圍內(nèi)推廣相關(guān)成功經(jīng)驗奠定基礎，本質(zhì)上歸功于洋河集團多年來對節(jié)水技術(shù)研發(fā)與節(jié)水措施應用的重視。
洋河集團自2002年開始探索在白酒生產(chǎn)中采用循序供水、循環(huán)用水和清污分流等各類節(jié)水措施，并著力打造節(jié)水型企業(yè)，在2004年已實現(xiàn)水資源重復利用率達86%。多年以來洋河股份不斷推動節(jié)水建設，并取得了一定成效，2017年江蘇洋河酒廠股份有限公司泗陽分公司成功當選宿遷市“2017年度市級節(jié)水型載體”，洋河股份也成功當選2019年“江蘇省節(jié)水型企業(yè)”。至水權(quán)交易改革時，洋河股份已成為宿遷市洋河新區(qū)境內(nèi)僅有的有合法取水證的同時具備地下水權(quán)出讓條件的企業(yè)。
洋河股份一家企業(yè)的節(jié)水潛力有限。本次20萬立方米交易規(guī)模的基礎來自于洋河股份對自身節(jié)水能力與成本等各項指標的綜合評估計算，未來擴大規(guī)模需要更多行業(yè)與企業(yè)加入。
（三） 眾多小型民營酒企收獲實惠的同時實現(xiàn)整體高效節(jié)水
從轉(zhuǎn)讓階段購買地下水權(quán)指標的酒企來看，規(guī)模較小的民營酒企占絕大多數(shù)。相比于洋河股份等具備規(guī)模效應的大型酒企，數(shù)量眾多的小型民營酒企缺乏研發(fā)與應用節(jié)水技術(shù)的資金，每單位產(chǎn)出的節(jié)水成本更高，因而節(jié)水潛力較為有限，推動節(jié)水相對困難。地下水取水權(quán)交易為對地下水存在剛需的眾多酒企創(chuàng)造了一個市場交易平臺，其中洋河股份等節(jié)水成本相對較低的企業(yè)可以通過出售指標獲益，而眾多節(jié)水成本較高的小型民企則無需付出高昂的費用進行相關(guān)技術(shù)研發(fā)與生產(chǎn)流程改造等，而僅付出少量的指標購買成本，從而獲得實惠。從社會整體耗水量來看，實現(xiàn)了20萬立方米的節(jié)水，且相比于對每家酒企均要求實現(xiàn)一定節(jié)水目標的行政命令手段效率更高。
此外，參與交易的小型酒企還從本次較低的交易價格獲益。從宿遷市自來水價格來看，工商服務業(yè)用水3.43元/噸，特種用水5.79元/噸，均遠遠高于本次交易價格2.66元/立方米。購買指標的小型酒企可以以低廉的價格使用優(yōu)質(zhì)地下水資源，從而緩解了地下水取水難的問題。
總體而言，洋河股份研發(fā)與應用的節(jié)水技術(shù)可以減少白酒生產(chǎn)的成本、更好應對不斷收緊的限制供水政策，同時具有社會效益，為其帶來競爭優(yōu)勢，而眾多小型酒企也因此具備更大的差異化發(fā)展空間，與《宿遷市酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動計劃》中“全力推動釀造(酒)產(chǎn)業(yè)大中小企業(yè)融通發(fā)展，繼續(xù)做大行業(yè)龍頭企業(yè)，并推動中小企業(yè)‘專精特新’發(fā)展”的目標與要求高度一致。
（四） 開展地下水回補，生態(tài)效益與經(jīng)濟效益并重
從交易結(jié)果來看，德源水務收儲的20萬噸地下水權(quán)指標中有超過三分之一的7.76萬噸未交易，當前也無相關(guān)掛牌信息，該部分水權(quán)去向尚不明朗。結(jié)合宿遷市對生態(tài)用水需求的考慮和對收儲的水權(quán)用于地下水回補的舉措，該部分水權(quán)可能用于實現(xiàn)生態(tài)價值，在對20萬噸水權(quán)的分配方面做到經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的結(jié)合。
圖 3 2011-2019年宿遷市相對地下水位與年地下水供水量變化
注：相對地下水位根據(jù)宿遷市歷年水資源公報中的地下水位變動情況整理，將2011年初的水位設為基準(即0米)計算相對位置變化
由上圖可知，2019年宿遷市地下水位相對于2011年已上漲超過4米。2011-2012年宿遷市地下水位經(jīng)歷了大幅下降，隨后公布的《江蘇省地下水超采區(qū)劃分方案(2013年本)》顯示宿遷存在132.8平方公里的地下水超采區(qū)，年超采量為133萬立方米。自2013年開始，宿遷市地下水位呈不斷回升的趨勢，除2019年因降水偏少和地表水資源不足等原因?qū)е碌叵滤黾雍退幌陆低?，地下水恢復狀況均較為良好。通過進一步管控地下水開采活動并開展地下水回補，將可以保持地下水恢復趨勢，更好實現(xiàn)生態(tài)價值。
三、政策建議
基于對本次全國首單地下水取水權(quán)交易的分析，為推動水權(quán)交易的更好發(fā)展，本文提出以下政策建議：
（一） 制度化推進工業(yè)企業(yè)節(jié)水
地下水權(quán)交易來源于有地下水開采權(quán)的企業(yè)應用各類節(jié)水措施減少自身用水量，從而提供空缺指標進行交易。從宿遷本次試點交易來看，洋河股份出售的地下水取水權(quán)指標更多來自自身企業(yè)戰(zhàn)略驅(qū)動與多年以來的節(jié)水發(fā)展路徑，應通過制度建設系統(tǒng)性地推進相關(guān)工作開展。
首先，建議出臺相關(guān)法律法規(guī)。2020年7月，《地下水管理條例》已列入國務院2020年立法工作計劃，當前應進一步加快立法進程，盡早使地下水相關(guān)節(jié)水活動有法可依。其次，建議建立健全配套政策，并完善激勵措施，使節(jié)水技術(shù)研發(fā)與應用更具成本效益，從而使更多企業(yè)愿意研發(fā)節(jié)水技術(shù)，并將節(jié)水措施應用于生產(chǎn)各環(huán)節(jié)，更好激發(fā)節(jié)水的內(nèi)生動力。一方面，各級財政可針對地下水節(jié)水技術(shù)研發(fā)與項目建設成立專項資金，另一方面應確定更科學的水權(quán)定價機制，加大對違規(guī)取水用水的企業(yè)的處罰力度，更好通過市場化機制提高節(jié)水效率。
（二） 優(yōu)化地下水取水權(quán)指標總量設置與分配機制
由于地下水開采受到越來越多限制，地下水取水權(quán)交易相比其它水權(quán)交易類型更需要進行總量控制與資源配置優(yōu)化，科學的總量設置與分配機制是建立有效地下水取水權(quán)交易市場的前提。指標總量過多或過少都將削弱企業(yè)交易的積極性。過多的指標不足以有效推動企業(yè)進行節(jié)水技改與相關(guān)項目建設，無法通過價格機制促進實現(xiàn)限制開采地下水的目標；過少的指標將對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營造成額外的壓力，也無法維持市場足夠的流動性。
在總量設置方面，建議對地下水供水規(guī)模進行更科學、更精確的測算，避免過度開采的同時也要避免過度收緊，為企業(yè)提供適當?shù)闹笜斯?jié)省與交易空間。在分配機制方面，建議先以歷史地下水用水量為基礎進行初始分配，待數(shù)據(jù)收集完畢后針對各行業(yè)用水效率建立行業(yè)基準，再通過行業(yè)基準法對各行業(yè)進行更科學的指標分配，促使用水效率低的企業(yè)進行節(jié)水技改。
（三） 積累成功經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)推廣
宿遷市當前已邁出地下水取水權(quán)交易的重要一步，為未來相關(guān)經(jīng)驗進一步拓展打下了良好基礎。從全國范圍來看，宿遷市并不是地下水問題最嚴峻的地區(qū)，其他許多地區(qū)都面臨地下水超采的困局，亟需建立更有效的分配機制以促進地下水資源更精準地利用。
華北平原是我國人均水資源量最少的地區(qū)，其中京津冀地區(qū)以全國1%的水資源量支撐8%的人口和11%的經(jīng)濟總量。上世紀70年代以來，華北平原大規(guī)模開采利用地下水以滿足地區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟建設等活動的需求，地下水占水資源整體供應約70%，因地下水超采導致的地面沉降、基礎設施損毀等一系列問題不利于華北平原地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。隨著對地下水超采治理的日益重視，華北平原地下水治理已取得成效，京津冀主要城區(qū)地下水位出現(xiàn)回升，廣大農(nóng)灌區(qū)地下水位下降速率減緩，但華北平原、黃淮平原等地下水儲存量仍呈虧損狀態(tài)，需要建立更優(yōu)化的地下水管理模式。
通過在華北平原等對地下水治理有需求的地區(qū)推廣地下水取水權(quán)交易這一市場化價格調(diào)控機制，可以在保障地下水整體供給量下降的條件下鼓勵節(jié)水技術(shù)成熟、節(jié)水成本較低的單位節(jié)水并收獲經(jīng)濟利益，其余單位更實惠地購水，從而刺激各類單位積極參與，提高整體節(jié)水效率，幫助建立可持續(xù)的地下水超采治理模式。
原標題：IIGF觀點 | 宿遷市首單地下水取水權(quán)交易的分析和政策建議
