作者：任玉潔、許之泠、施懿宸
 

　　基礎(chǔ)設(shè)施與國家經(jīng)濟增長呈正相關(guān)關(guān)系，這一點在經(jīng)濟學界有著普遍的共識。根據(jù)2018年的聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議報告，絕大多數(shù)的經(jīng)濟學家與經(jīng)濟歷史學家認為從250年前英國大力發(fā)展運河系統(tǒng)與工業(yè)革命之間的高度聯(lián)系開始，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)便處于國家經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型的中心。已有多項研究表明基礎(chǔ)設(shè)施的高回報率及其帶來的生產(chǎn)力的提高，譬如每增加10%的基礎(chǔ)設(shè)施體量約能帶來0.7%至1%的GDP增長(Calderón, Moral-Benito and Servén，2009)。
 

　　一、基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的影響
 

　　國家的發(fā)展驗證了基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用，包括十九世紀躋身工業(yè)強國與經(jīng)濟大國的案例，以及近代發(fā)展中的韓國和中國。從1962年至1992年，韓國多次制定“多年計劃”設(shè)定目標并利用政府資源大規(guī)模發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與制造業(yè)相結(jié)合?；A(chǔ)設(shè)施平均年投入在1960至2002年間達到了GDP的14% (Bang, 2003)，與當今全球平均水平的3%(Heathcote and Mulheirn，2017)形成鮮明對比。中國政府自改革開放后也大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，尤其當遭遇金融危機或經(jīng)濟瓶頸，如：1997年亞洲金融危機，2008年的金融危機和2020年的新冠肺炎疫情，總會加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以刺激國內(nèi)需求和增加長期的發(fā)展韌性。在1997年至2010年間，中國基礎(chǔ)建設(shè)投資增速達到約25%每年的水平(Zhang et al., 2013: 91)。
 

　　相反，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足阻礙了一個國家的發(fā)展。一份2014年的世界銀行研究表明，在非洲的大多數(shù)地區(qū)，貧乏的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年給國家減少了2%的經(jīng)濟增長，也使地區(qū)內(nèi)商業(yè)生產(chǎn)力減少了40%(Dr. Ibrahim Mayaki, 2014)。
 

　　基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在如下方向：
 

　　一是降低成本。譬如Li具體研究了蘭州-新疆鐵路建設(shè)前后的貿(mào)易對比發(fā)現(xiàn)，在鐵路建成的三年內(nèi)，鐵路線向東的貿(mào)易量增加了約40%而貿(mào)易成本降低了30%。這意味著對這筆投資的社會回報率達到了30%每年。Hummels表示1950至1998期間，像是空運和海運這類為跨國貿(mào)易提供更快速的交通運輸方式所帶來的成本降低相當于將制造業(yè)關(guān)稅從32%降至9%(2010)。另有研究表明通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)降低10%的貿(mào)易成本可以增加約20%的出口(Limão and Venables，2001)。
 

　　二是增加社會福利。因為基礎(chǔ)設(shè)施作為公共物品非排他性和非競爭性的特性，絕大多數(shù)人都能享受這些工程帶來的好處，而個人獲得的福利不會因為使用者的增加而減少，這有利于社會整體福利的提升(Trade and Development Report 2018)。在研究巴西、墨西哥和秘魯這三個國家的基礎(chǔ)設(shè)施投資與社會福利關(guān)系時，我們發(fā)現(xiàn)當我們將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資提升至GDP的10%時，社會福利值相比于這三個國家的原始水平增長2-6%(Felix K. Rioja，2001)。同時，聯(lián)合國發(fā)表的研究表明，在發(fā)展中國家優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的二級公路跟高速公路相比有著更高的收益成本比(United Nations, 2016)，且更能通過幫助廣大農(nóng)村人口融入市場和接觸相關(guān)知識(Schweikert and Chinowsky, 2012)，為他們增加經(jīng)濟機會、提高收入，從而降低不平等和增加社會整體福利。
 

　　三是促進地區(qū)整體增長與增加對內(nèi)陸國家的額外增益。在同一地區(qū)，溢出效應(yīng)使得技術(shù)、知識的傳播和轉(zhuǎn)移伴隨著國家間的貿(mào)易合作。而因為落后的經(jīng)濟體向上填補缺口的速度更快，所以溢出效應(yīng)的影響能快速縮小區(qū)域內(nèi)的發(fā)展差距，從而促進區(qū)域性的整體發(fā)展。有研究表明，鄰國1%的經(jīng)濟增長可以促進本國0.4-0.7%的經(jīng)濟增長(Easterly and Levine，1998)。而這樣的增益效果對于資源稀缺或缺乏入海口的國家尤其顯著，這是因為這些地理條件的限制減少了它們獲得地區(qū)外的接觸和貿(mào)易機會(Collier and O'Connell，2007)。當今世界上很多發(fā)展中國家都有著這樣的地理條件限制，因而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著額外的國際發(fā)展意義。這一點在交通與通訊業(yè)表現(xiàn)更為明顯。當與區(qū)域性貿(mào)易一體化相結(jié)合時，交通與通訊業(yè)類的基礎(chǔ)設(shè)施對于溢出效應(yīng)的影響巨大，因為它們能通過減少成本、增加貿(mào)易來幫助內(nèi)陸國家加快知識與技術(shù)的轉(zhuǎn)移，從而更好的吸收鄰國溢出的利益。
 

　　不過盡管學界對于基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展投資抱有很高期待，并有無數(shù)研究闡明了其對于社會經(jīng)濟、人民福祉等方面的積極作用，整個研究體系依然不夠完善?；ㄓ绊懙纳疃群蛷V度都缺乏精密的測算和業(yè)內(nèi)的共識。這主要是因為基礎(chǔ)設(shè)施的定義和單位不統(tǒng)一，項目種類繁多、質(zhì)量各異，融投資數(shù)據(jù)難以獲得和收集(Elburz et al., 2017)，優(yōu)先順序、配套性和使用性都對其價值結(jié)果影響巨大，且影響是非線性的，中長期難以測算等等。
 

　　二、基礎(chǔ)設(shè)施升級的方向與路徑
 

　　當前社會面臨著來自于環(huán)境、氣候的重大挑戰(zhàn)。伴隨著氣候變化，近些年全球發(fā)生了越來越多的極端天氣和自然災害。從巴西亞馬遜和澳大利亞大火到席卷歐洲和中國南部的暴雨山洪，都對基礎(chǔ)設(shè)施的防御能力和功能性提出了考驗。OECD模型發(fā)現(xiàn)大型洪水可能對巴黎造成的傷害中30-55%會由基礎(chǔ)設(shè)施部分承受，而由此導致的交通與電力上的破壞約導致35-85%的商業(yè)損失(Policy Perspectives:Climate-resiliant infrastructure)。相比于洪水造成的直接損失，基礎(chǔ)設(shè)施的能力減弱與功能性破壞才是商業(yè)損失的主因。
 

　　在應(yīng)對氣候變化成為國際挑戰(zhàn)共識的背景下，基礎(chǔ)設(shè)施的提升也面臨巨大挑戰(zhàn)。
 

　　一方面應(yīng)提升防御能力和增加靈活性、適應(yīng)性，以更好地應(yīng)對自然的不斷挑戰(zhàn)并穩(wěn)固經(jīng)濟。研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施的升級不應(yīng)只注重更高的數(shù)量與更強的力量。靈活性與適應(yīng)性在氣候變化的大環(huán)境下尤其重要。這是因為未來的氣候變暖程度及其環(huán)境影響在很大程度上存在未知性和不確定性。其對全球宏觀上的影響容易定性，但是對地區(qū)性微觀的影響難以定量(Policy Perspectives: Climate-resiliant infrastructure)。因此基礎(chǔ)設(shè)施的升級需要積極考慮靈活多變的特質(zhì)，從而增強其適應(yīng)性以可持續(xù)地應(yīng)對未來幾十年難以預料以及多變的氣候變化與風險。例如，能夠在強降雨時有著雨水管理功能的吉隆坡交通隧道就是一個基礎(chǔ)設(shè)施多功能性和靈活可適應(yīng)性的展現(xiàn)。同時我們也要考量氣候變化導致的直接經(jīng)濟威脅。如邁阿密2018年通過的價值五億美金的公共設(shè)施升級計劃提高抽水能力和提高路面，從而在海平面持續(xù)上升的背景下更好地保護沿海資產(chǎn)(Chester，2018)。
 

　　另一方面應(yīng)注重節(jié)能減排與綠色環(huán)保，以減少對環(huán)境的持續(xù)性傷害及其對人類社會的進一步威脅，也利用新能源與科技推動經(jīng)濟的綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展。大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)有著大量能源需求。在謀求通過基礎(chǔ)設(shè)施升級來減少氣候變化對人類社會生活的負面影響時，需要額外注意不讓基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與升級本身加重環(huán)境與氣候問題，譬如交通業(yè)貢獻了全球23%的二氧化碳排放量，是氣候變化的元兇之一(Levinson, 2019)。近些年，中國大力發(fā)展太陽能與風能，并成功將其成本降至煤炭類能源的水準，從而幫助減少對高排放能源的依賴，減少溫室氣體的排放。美國也在2021年第一季度投入了800億美元用于各類可持續(xù)性基建項目，而其中風能與太陽能類占比最高，共達到約90%(Rautmann et al.，2021)。而更高質(zhì)量，更可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施不但幫助抵御經(jīng)濟風險，還前攝性的推動經(jīng)濟發(fā)展。在韌性建設(shè)上每投入1元約能通過減少維護修繕等成本帶來4元的回報(Hallegatte，2019)。這樣的可持續(xù)性建設(shè)可以在長期使得投入產(chǎn)出比高于傳統(tǒng)高耗能的基礎(chǔ)設(shè)施，且避免在使用過程中和荒廢以后給環(huán)境和經(jīng)濟造成額外的負擔(Fay et al., 2019)。
 

　　三、發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施升級的主要難點
 

　　盡管發(fā)展中國家通過基建促進經(jīng)濟增長的潛力很大，卻有很多困難與阻礙。
 

　　一是發(fā)展中國家原始的基建設(shè)備缺口很大。哪怕是在最基礎(chǔ)的道路建設(shè)方面，歐洲發(fā)達國家的平均水平是每100平方千米約120km的道路鋪設(shè)。而這一數(shù)據(jù)在亞洲約為20km，且東亞地區(qū)與亞洲其他地區(qū)差異巨大，更有甚者在拉丁美洲和非洲，這一數(shù)字在5km以下。在能源使用上，東南亞、南亞和撒哈拉以南非洲地區(qū)平均能夠使用清潔燃料燒飯和管道用水的人口不到一半(UNCTAD，2018)。這意味著無數(shù)發(fā)展中國家甚至無法滿足絕大多數(shù)民眾最基礎(chǔ)的生存需求，遑論更新升級舊有的基建以應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。同時巨大的基建缺口意味著，即使修建了部分可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施也缺乏足夠的規(guī)模和配套性來幫助其價值最大化。
 

　　二是發(fā)展中國家資源匱乏、資金困難。發(fā)展中國家的基建需求巨大，這對國家現(xiàn)有的資金與資源提出了很高的要求。不少發(fā)展中國家的通病如政府效率低下、機構(gòu)力量薄弱、伴隨著政治腐敗就更加重了這些國家資源與資金的匱乏。私人資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有著很多問題。有經(jīng)濟利益驅(qū)動的國家和領(lǐng)域能吸引大量投資，而別的有著同等甚至更大需求的地區(qū)和領(lǐng)域則不被資本青睞。如交通與新能源領(lǐng)域回報收益較快、發(fā)展迅猛，而應(yīng)對氣候變化所需要的如建設(shè)海堤、防洪設(shè)施、和保護環(huán)境所要求的如濕地等自然基礎(chǔ)設(shè)施通常無利可圖，無法直接拉動經(jīng)濟，也就吸引不了投資(Policy Perspectives:Climate-resiliant infrastructure)。相對的，同為發(fā)展中國家，絕大多數(shù)的投資都流入了中等收入的“新興市場”，而真正最窮苦落后的地區(qū)無人問津。2011-2015年間，在全球最貧窮的56個國家中僅有24個國家有私人資本介入的基建項目。而在這其中，地區(qū)間的差異也很大，僅老撾一國便占據(jù)了1/3的對于最貧窮國家的民間資本投資(Moore，2018)。更可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施前期投入高、收益慢，這使得為應(yīng)對環(huán)境考驗而追求速度和大規(guī)模建設(shè)的發(fā)展中國家雪上加霜(Financing for Sustainable development Report, 2020)。
 

　　三是缺乏政治激勵與魄力，沒有綜合統(tǒng)籌的發(fā)展規(guī)劃。政治上的落后與政府的無能也極大阻礙了很多發(fā)展中國家發(fā)展、升級基礎(chǔ)設(shè)施。為求快速的政績回報，發(fā)展具有長遠眼光、可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施不是一件政治上討喜和受歡迎的事。國家領(lǐng)導人受限于任期和競選等因素通常缺乏長遠眼光，不能將基建融入國家長期發(fā)展的一部分(UNCTAD Report 2018)。這使得各地的基礎(chǔ)設(shè)施無法相互配合、完善，在設(shè)施配套性極為重要的背景下，大大降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實用性。同樣的心理和政治因素也適用于基建升級和可持續(xù)性。因為政治體系的設(shè)計缺乏相應(yīng)的政治激勵去防患于未然，在很多發(fā)展中國家，可持續(xù)性基建無法得到足夠的政治重視和政府推進。
 

　　所以我們看到，很多發(fā)展中國家政府內(nèi)沒有足夠的轉(zhuǎn)型動力，也缺乏資源與資金去推動基礎(chǔ)建設(shè)的升級發(fā)展；民間和外部的資金也缺乏強有力的利益驅(qū)動，即使資本進入也發(fā)展不均衡，甚至誤導國家的發(fā)展方向。而這樣的難點在巨大的基建缺口和急迫的基建需求下被無限放大，使得一些技術(shù)上的進步和國際社會的支持顯得杯水車薪。
 

　　四、以可持續(xù)融資推動基礎(chǔ)設(shè)施升級的實施建議
 

　　鑒于發(fā)展中國家政府力量薄弱、公共資源與資金不足，私人投資分布不均的情況，我們需要調(diào)動與激勵民間資本，并提供政治動機促進公共投資推進基礎(chǔ)設(shè)施升級才能更好的推行韌性發(fā)展，以應(yīng)對氣候與轉(zhuǎn)型風險。可持續(xù)性融資對吸引民間與海外資本和提高對于韌性基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資都起著關(guān)鍵性作用，具體方式可分為：
 

　　一是建立一個系統(tǒng)性降低風險、增加韌性的可持續(xù)金融框架。在氣候變化改變?nèi)蛐燥L險的當下，其影響范圍是跨公司、跨行業(yè)、跨國家的。因此，傳統(tǒng)的個案處理的風險評估與管理不再適用，金融機構(gòu)需要建立起框架，重新審視系統(tǒng)性風險，并提高其自身應(yīng)對能力。同時，升級基礎(chǔ)設(shè)施的一大難點在于風險的未知，也可以通過這個框架的設(shè)立得到緩解。2015年日本的仙臺減災綱領(lǐng)便強調(diào)了在考慮傳統(tǒng)的純自然災害外，還應(yīng)涵蓋人為的、科技的、環(huán)境的及生物性的災害。簡單的事后災難事件管理也拓展為減少現(xiàn)存風險、預防新風險的產(chǎn)生與管理剩余風險這三個維度并行的系統(tǒng)性風險管控模式(Implementation of the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030)。這樣的韌性考量能更好的使得基礎(chǔ)設(shè)施在危機前保持基本的功能性并事后快速恢復，同時在沖擊中不斷學習和適應(yīng)新的環(huán)境與要求(Financing for Sustainable Development Report 2021)。
 

　　二是設(shè)置可持續(xù)性與韌性基礎(chǔ)設(shè)施的投融資激勵機制。針對大多數(shù)私人投資者不重視可持續(xù)發(fā)展目標，只看重眼前經(jīng)濟利益的現(xiàn)狀，金融機構(gòu)可以提高項目的質(zhì)量管理，提供韌性基礎(chǔ)設(shè)施融資的標準與規(guī)定，介紹幫助適應(yīng)與緩解氣候變化的資產(chǎn)管理等方式加大監(jiān)管、激勵的力度與范圍，從而推動升級基礎(chǔ)設(shè)施的投資(Managing Infrastructure for Sustainable Development-A Handbook for Local and National Governments，2021)。
 

　　三是充分利用國際組織與發(fā)展銀行的投資管理平臺吸引海外投資并為國內(nèi)公共投資提供政治動機。國際上已經(jīng)出臺了很多支持可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的框架與規(guī)范，發(fā)展中國家可以積極合作，如提高氣候風險披露、融合歐盟分類法、申請科技支持與投資政府能力建設(shè)等幫助發(fā)展有著風險指引的韌性基礎(chǔ)設(shè)施項目(Coalition for disaster Resilient Infrastructure)。同時與國際接軌，并使用國際標準提升國內(nèi)韌性發(fā)展能夠降低主權(quán)國家的借貸成本，增加國際間合作與信任，并降低陷入債務(wù)陷阱與危機的可能。對氣候風險的脆弱性會大大增加一個國家的借貸成本。有研究表明，對于暴露高度氣候風險的國家，其主權(quán)債券收益有275%的保費(Financing for Sustainable Development Report 2021)。所以通過可持續(xù)融資推動基礎(chǔ)設(shè)施升級可以使得低成本借貸與投資刺激之間互相作用，形成良性循環(huán)，對國家長期發(fā)展有利，是一個能激勵基礎(chǔ)設(shè)施升級中公共投資的方式。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 關(guān)于推動發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施綠色化升級的相關(guān)建議