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“在探討如何突破“錢”的困局時，我們不得不提及EOD模式，這是近年來備受關(guān)注的一種新型項目模式。”9月6日，北京萬庫信息咨詢有限公司(以下簡稱“北京萬庫咨詢”)總法律顧問劉敬霞在“2024上海水業(yè)熱點論壇”上介紹了EOD模式引領(lǐng)：破局“錢”困境，探索產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展的新路徑。
劉敬霞透露，截至八月底，國家已發(fā)行5.4萬億國債，其中2.3萬億用于償債，3.1萬億補充財政。此舉引發(fā)水務(wù)行業(yè)關(guān)注，因運營多依賴財政撥款，但債務(wù)問題仍存疑慮。同時，生態(tài)環(huán)境部工作獲肯定，環(huán)境改善顯著，但農(nóng)村等問題被忽視。
EOD模式自2020年試點，2023年開始進入常態(tài)化申報，2024年申報量增大。該模式的操作、生態(tài)環(huán)境問題的范疇、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)界定及資金問題是關(guān)注焦點。EOD項目合同簽訂是關(guān)鍵，需確保公平、合理及可執(zhí)行性。
破解“錢”的困局：
EOD模式引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理新篇章
城市污水處理成效顯著，但仍有部分水體不達自然水體標準。因此，確保水質(zhì)斷面穩(wěn)定達標成為關(guān)鍵問題。
生態(tài)環(huán)境部為應(yīng)對挑戰(zhàn)，探索踐行EOD模式，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金解決生態(tài)環(huán)境治理投入成本問題。但EOD模式也面臨一體化實施難點，需要專業(yè)的產(chǎn)業(yè)團隊高度協(xié)同。
同時，EOD模式旨在通過合理利益分配，使生態(tài)環(huán)境治理成果賦能產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)增益覆蓋還本付息可持續(xù)發(fā)展，惠及更廣泛社會群體。
EOD模式是美麗中國建設(shè)的有效路徑。國家出臺的EOD模式的核心依據(jù)有六個關(guān)鍵文件，其中第四、五個尤為關(guān)鍵。第五個文件即2024年開年發(fā)布的《EOD模式導(dǎo)則》，由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、中國人民銀行、國家金融管理總局辦公廳聯(lián)合發(fā)布，強調(diào)金融機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境保護的支持。第六個是依申請公開文件。完成了EOD模式規(guī)則體系的建立，強調(diào)按既定方案落地推進實施。
EOD項目入庫難題與解決方案：
從生態(tài)環(huán)境問題到產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的實踐探索
劉敬霞強調(diào)EOD項目需入庫挑戰(zhàn)大，涵蓋國家、省、市多級別庫，如江蘇、福建、浙江等省庫外還有地級市庫。項目難以入庫影響金融機構(gòu)貸款，對此，劉敬霞分享了一些思考和看法：
1、 可行性研究至關(guān)重要
啟動EOD項目時，需通過詳盡調(diào)研，論證項目是否適用EOD模式。這一過程關(guān)鍵在于識別突出生態(tài)環(huán)境問題，這些問題異于常見水處理項目(如城市污水處理廠)。
2、合理調(diào)整生態(tài)與產(chǎn)業(yè)比例
確定生態(tài)環(huán)境問題后，挑戰(zhàn)在于找到關(guān)聯(lián)緊密且營利性好的產(chǎn)業(yè)。識別潛在產(chǎn)業(yè)后，驗證其關(guān)聯(lián)性及經(jīng)濟潛力，調(diào)整生態(tài)與產(chǎn)業(yè)比例，避免失衡。進行財務(wù)測算確保項目可行，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)雙贏。
3、審核編制項目方案
隨著可行性研究的深入，編制項目方案并進行審核，最終項目入庫后，此后政府通過競爭選擇實施主體，簽訂EOD項目合同。此合同成為金融機構(gòu)貸款的重要依據(jù)，因項目已入庫，融資問題易得以解決。
4、建設(shè)實施及運營維護
項目將經(jīng)歷建設(shè)實施至運營維護階段，公共設(shè)施到期移交，產(chǎn)業(yè)內(nèi)容保留。此流程確保項目順利推進，既解決生態(tài)環(huán)境問題，又推動產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
EOD項目生命周期管理：挑戰(zhàn)與策略
在EOD項目的生命周期管理中，政府或企業(yè)需具備高度的積極性，以促進項目順利推進。在前期策劃階段，關(guān)鍵在于解決政府所關(guān)注的問題，從而調(diào)動其積極性。此外，生態(tài)環(huán)境與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)，以及要素保障如土地、碳指標等問題也是不容忽視的難點。
環(huán)保與產(chǎn)業(yè)融合面臨專業(yè)差異挑戰(zhàn)，方案設(shè)計需確保資金平衡，精確計算產(chǎn)業(yè)收入與盈利點。值得注意的是EOD項目立項流程特殊，如浙江地區(qū)入庫時可研不用蓋章，立項后置，純企業(yè)投資項目。
EOD項目關(guān)注的是水質(zhì)問題，不同于水利部門的河道治理，環(huán)境部則聚焦整治入河排口，農(nóng)村環(huán)境污水治理、點源污染、面源污染、內(nèi)源污染防治，收集管網(wǎng)。發(fā)達地區(qū)重視生物多樣性保護。評估南方水生態(tài)時，水質(zhì)若佳，可重點考察生物多樣性指標。
關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)方面，營利性差的內(nèi)容實施困難，如生態(tài)康養(yǎng)文旅項目的營利性不確定，因金融機構(gòu)不易支持而受阻。項目選擇需重視盈利性，確保經(jīng)濟效益。
需平衡債務(wù)與收益，地方政府尤為關(guān)注隱性債務(wù)挑戰(zhàn)，試點階段的有些項目由于體量過大盈利模式面臨挑戰(zhàn)，可能考慮退出部分項目。由于設(shè)計院等機構(gòu)不參與投資，因此組建EOD投標聯(lián)合體需謹慎考慮成員與合作模式。項目參與者需深入思考這些問題。
EOD項目合同制定與甲方識別：
平衡公益與市場，探索市場化融資路徑
EOD模式在今年初出臺的美麗中國建設(shè)意見中被明確肯定，旨在調(diào)動政府、金融機構(gòu)的積極性，增強新動能。關(guān)鍵在于項目收益，需將生態(tài)保護轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益。商業(yè)模式不清晰的EOD項目融資難，因金融機構(gòu)擔憂盈利不確定，體量大、組合復(fù)雜的項目往往難以融資、無法落地。
中標后，需要簽訂合同，但EOD的規(guī)則中缺失了核心的EOD合同部分。盡管很多EOD項目入庫、招標中標已完成，但合同的重要性不容忽視。
EOD模式與特許經(jīng)營及PPP新機制存在顯著差異，它結(jié)合了公益性與市場性內(nèi)容，使得合同制定過程顯得尤為復(fù)雜。核心問題在于公共設(shè)施的未來移交與產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的永續(xù)持有之間的平衡。
根據(jù)導(dǎo)則要求，項目申報主體通常為地級市或符合條件的區(qū)縣人民政府。然而，在實際操作中，人民政府往往不會直接擔任采購主體或合同主體，而是需要確定與產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的部門來負責項目的招標與簽約。
例如，文旅項目可能由文旅部門牽頭，農(nóng)業(yè)項目則由農(nóng)業(yè)部門負責。因此，正確識別并確定項目合同的甲方至關(guān)重要。
對于EOD項目，公眾普遍存有一個疑問：既然政府不提供資金支持，為何還要進行干預(yù)？只有激發(fā)政府的積極性并解決其面臨的問題，項目方能得以啟動并持續(xù)進行。而且，在EOD的運作模式中，存在一項明確要求，即政府在前期不投入資金，在后期也不提供補助。因此，項目必須轉(zhuǎn)向市場化路徑，以尋找解決之道。
流域治理項目案例：
EOD模式助力綠水青山變金山銀山
劉敬霞分享了北京萬庫咨詢流域治理項目案例。這個項目從設(shè)計、實施到組織管理都經(jīng)過了精心策劃。
首先，項目團隊識別了流域內(nèi)的水環(huán)境問題，并據(jù)此設(shè)定了明確的目標和指標。在環(huán)境治理方面，針對內(nèi)源污染問題，項目采取了河道生態(tài)清淤和人工濕地建設(shè)等措施。同時，結(jié)合到當?shù)孬@客充分、發(fā)展強勁的旅游資源，還開發(fā)了生態(tài)戶外等相關(guān)活動。
在產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面，項目團隊利用治理后的清水資源，發(fā)展了高附加值農(nóng)產(chǎn)品種植，確保了好水種出好作物。此外，項目還在附近建設(shè)了一個清水生態(tài)管理中心，以便更好地監(jiān)測和管理水質(zhì)。
這些措施不僅解決了環(huán)境治理的問題，還通過開發(fā)高附加值農(nóng)產(chǎn)品，進行深加工，暢通大平臺銷售渠道，發(fā)展優(yōu)勢生態(tài)文旅等產(chǎn)業(yè)，獲得政策性金融機構(gòu)優(yōu)惠支持，實現(xiàn)項目的可持續(xù)運營。同時，通過這一項目的實施，還解決了地方政府招商引資難題，使政府清晰認識了擁有的優(yōu)勢和資源，有效地提供項目落地的要素保障，企業(yè)明確了項目邊界和責任范圍。
因PPP機制下不允許本級的國有企業(yè)去做投標的主體，但EOD(生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式)項目中，本級的國有企業(yè)可以參與競爭并成為投資主體，這樣不僅能夠更好地承擔治理責任，還能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的雙贏。通過EOD項目的實施，可以成功地將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。
原標題：EOD模式引領(lǐng)：破局“錢”困境，探索產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展的新路徑
