“鄰避時(shí)代”何以突圍 制度脫困或?yàn)槠凭至挤?/div>　　
　　近年來(lái)，習(xí)慣了互相詢問(wèn)所在城市房?jī)r(jià)、人均收入的中國(guó)人，開(kāi)始漸漸在談話中加入更多“你們那里空氣如何？”“附近有工廠嗎？”之類(lèi)的言語(yǔ)。
　　
　　如今，許多居民都開(kāi)始以一種更謹(jǐn)慎的目光四處打量自己生活多年的環(huán)境，對(duì)任何新出現(xiàn)的、有可能對(duì)居住環(huán)境帶來(lái)負(fù)面影響的工業(yè)設(shè)施，保持著極大的敏感和警惕。
　　
　　這是近年公眾心理上出現(xiàn)的一個(gè)明顯信號(hào)：社會(huì)對(duì)環(huán)境安全的關(guān)注已經(jīng)上升到了一個(gè)新的階段，洶涌的城鎮(zhèn)化發(fā)展至今天，在就業(yè)拉動(dòng)、GDP貢獻(xiàn)之外，城市居民對(duì)居住環(huán)境的考量也日益嚴(yán)肅。
　　
　　隨著中國(guó)式環(huán)保維權(quán)現(xiàn)出雛形，將會(huì)有越來(lái)越多的工廠發(fā)現(xiàn)，只需手持一紙批文便能上馬快干的年代可能要過(guò)去了，現(xiàn)在它們需要對(duì)更多人做出解釋。
　　
　　別建在我家后院
　　
　　無(wú)論是什邡反鉬銅、大連與寧波PX危機(jī)，還是南通抗議紙企排污，加入抗議的本地居民們，歸根結(jié)底想喊出的都是這句話。
　　
　　“別建在我家后院”（Not in my backyard），簡(jiǎn)稱(chēng)鄰避（NIMBY），指某一地居民希望保護(hù)所居住生活領(lǐng)域，避免受到對(duì)居住地域具有負(fù)面效應(yīng)的設(shè)施干擾。
　　
　　過(guò)去幾年發(fā)生的鄰避運(yùn)動(dòng)，從發(fā)生到收?qǐng)鰩缀醵佳匾u了同一套模式：某地被曝有重大污染項(xiàng)目在當(dāng)?shù)鼐用癫恢闋顟B(tài)下準(zhǔn)備興建，激起當(dāng)?shù)孛癖娍棺h，又通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等載體進(jìn)一步發(fā)酵、擴(kuò)大事態(tài)，使當(dāng)?shù)卣扔诜袩崦褚饨K取消被反對(duì)項(xiàng)目。
　　
　　維護(hù)合法私利，尤其是捍衛(wèi)家園環(huán)境是天經(jīng)地義的，每次地方政府終妥協(xié)叫停項(xiàng)目也往往被視為是抗議居民終的勝利，能夠引得鼓掌而呼。
　　
　　但偕理性回顧許多類(lèi)似的事件發(fā)展，就算政府能夠一時(shí)平息眾怒，暫緩事態(tài)，但人群散去、輿論漸冷后，同一個(gè)項(xiàng)目往往又會(huì)在另外一個(gè)地方重新出現(xiàn)，默默開(kāi)工，或再度曝光。如原本選址廈門(mén)的PX項(xiàng)目，受到當(dāng)?shù)鼐用窦ち曳磻?yīng)后遷址漳州，再度受到當(dāng)?shù)鼐用竦钟|。
　　
　　在各地類(lèi)似事件的一場(chǎng)場(chǎng)輪回已經(jīng)非常清晰地說(shuō)明，如果沒(méi)有更細(xì)密的制度與更客觀的衡量、處理標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)還將出現(xiàn)的不過(guò)又是一個(gè)個(gè)曾經(jīng)相識(shí)的項(xiàng)目，輕率而起，潦草而停。
　　
　　兩種不同的風(fēng)險(xiǎn)考量
　　
　　雖然任何項(xiàng)目的規(guī)劃都會(huì)經(jīng)過(guò)環(huán)保、衛(wèi)生、消防等多個(gè)部門(mén)參與，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，但事實(shí)上，在“鄰避效應(yīng)”發(fā)生時(shí)，公眾的擔(dān)憂與政府部門(mén)的考慮往往不在一個(gè)“頻道”上。
　　
　　公眾對(duì)“鄰避”設(shè)施的反感，直接來(lái)源于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的擔(dān)憂。就像紅旗變電站，雖然鄭州供電公司與政府部門(mén)一直在強(qiáng)調(diào)，變電站不會(huì)帶來(lái)輻射與爆炸風(fēng)險(xiǎn)，甚至輻射量會(huì)小于手機(jī)，但附近居民擔(dān)憂的卻是“萬(wàn)一有危險(xiǎn)咋辦”？
　　
　　澳門(mén)理工學(xué)院公共政策行政學(xué)教授婁勝華曾撰文稱(chēng)，政策制定者和專(zhuān)家往往從技術(shù)的角度定義風(fēng)險(xiǎn)，而在社區(qū)居民看來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)主要源于一種主觀感受。
　　
　　技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是可以度量的，而感知風(fēng)險(xiǎn)則難以度量，這也導(dǎo)致沖突雙方各執(zhí)己見(jiàn)，難以調(diào)和。
　　
　　何艷玲發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門(mén)在解決問(wèn)題時(shí)，可能出現(xiàn)的是兩種方式。一種是市民針對(duì)某項(xiàng)目強(qiáng)烈反對(duì)時(shí)，相關(guān)部門(mén)就會(huì)妥協(xié)，項(xiàng)目擱淺；一種是政府方面不顧居民反對(duì)，采取強(qiáng)制手段保證項(xiàng)目完成。何艷玲說(shuō)，這兩種方式，要么造成公共項(xiàng)目落實(shí)不了，影響人們的生活；要么埋下隱患，引發(fā)群體性事件。
　　
　　“說(shuō)不”何以頻頻發(fā)生
　　
　　為解決環(huán)境問(wèn)題而建設(shè)的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，為何反而產(chǎn)生出新的更大的環(huán)境問(wèn)題？“鄰避運(yùn)動(dòng)”的產(chǎn)生是必然還是偶然？原因有哪些？
　　
　　深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，通過(guò)在工作中了解到的實(shí)際情況，和對(duì)深圳市現(xiàn)有污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等市政設(shè)施項(xiàng)目的調(diào)研，分析以往周邊居民對(duì)這類(lèi)設(shè)施環(huán)境問(wèn)題的訴求，可以看出，“鄰避運(yùn)動(dòng)”的發(fā)生絕非偶然。
　　
　　“如果要探究其原因，可以概括為‘兩宗罪’。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)。
　　
　　首先是決策權(quán)未受有效制約。“為什么距離如此之近？選址如何確定？有沒(méi)有得到全面論證？公眾參與有沒(méi)有做到位……”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，當(dāng)“鄰避運(yùn)動(dòng)”發(fā)生時(shí)，附近居民就會(huì)提出這一連串問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，地方政府很少有人及時(shí)站出來(lái)解答，終導(dǎo)致矛盾越演越烈。問(wèn)題確實(shí)不好回答，因?yàn)榇鸢噶钊藢擂危喉?xiàng)目決策時(shí)問(wèn)題就出現(xiàn)了。
　　
　　其次，缺乏全過(guò)程監(jiān)管。
　　
　　據(jù)了解，目前針對(duì)市政設(shè)施的監(jiān)管主要集中于環(huán)保監(jiān)管，行業(yè)主管部門(mén)和綜合監(jiān)管部門(mén)缺位，對(duì)鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方缺乏長(zhǎng)期有效的綜合監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法公信力下降。
　　
　　事實(shí)上，就算是環(huán)保監(jiān)管也不能完全滿足公眾需要，因?yàn)閷?duì)于公眾比較關(guān)注的臭氣、二惡英等污染因子，技術(shù)上仍難以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)結(jié)果雖然基本實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，但難以準(zhǔn)確、真實(shí)、有效地反映企業(yè)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)中的排污行為。
　　
　　另外，環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗進(jìn)行監(jiān)管，手段單一，只能關(guān)注企業(yè)環(huán)保設(shè)施是否正常運(yùn)轉(zhuǎn)、廢氣是否達(dá)標(biāo)排放，而對(duì)企業(yè)清潔生產(chǎn)、環(huán)保設(shè)施的維護(hù)養(yǎng)護(hù)和升級(jí)改造等方面缺少約束力、強(qiáng)制力和引導(dǎo)力。
　　
　　如何搭橋讓各方坐下說(shuō)話？
　　
　　“好的聽(tīng)證會(huì)是把信息公開(kāi)提升到一個(gè)新高度的重要途徑。”聽(tīng)證會(huì)開(kāi)放給所有人，公開(kāi)征求各種意見(jiàn)，項(xiàng)目得失會(huì)有所呈現(xiàn)，媒體可以傳播出去，由此促進(jìn)項(xiàng)目的支持和反對(duì)者雙方的輿論場(chǎng)由對(duì)立變?yōu)槿趨R。
　　
　　“深圳鄰避運(yùn)動(dòng)越來(lái)越多，卻沒(méi)人注意。”深圳市人大代表鄭學(xué)定認(rèn)為，其實(shí)在這類(lèi)鄰避運(yùn)動(dòng)中，政府和公眾正在接受兩重普及教育，一是普法教育，一是科普教育。“我住的咋樣，就像我吃的咋樣一樣重要，每一個(gè)人有權(quán)利弄清楚，怎么弄清楚呢，就需要政府依法創(chuàng)造條件公開(kāi)，而不是各種暗箱操作。”
　　
　　來(lái)自媒體的消息稱(chēng)，這種溝通的訴求，其實(shí)官員心理更為強(qiáng)烈。上述相關(guān)負(fù)責(zé)人承認(rèn)，加強(qiáng)對(duì)話和溝通是主要的解決渠道。“長(zhǎng)期以來(lái)，政府決策的習(xí)慣是內(nèi)部定奪，但隨著城市的發(fā)展，市民素質(zhì)的不斷提升，信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，掖著搞建設(shè)已不合時(shí)宜。”
　　
　　但是，對(duì)話和溝通機(jī)制如何建立？對(duì)于目前鄰避運(yùn)動(dòng)的信息公開(kāi)程度，深圳市政協(xié)委員張學(xué)虎建議，政府可參考公共治理理論，從決策環(huán)節(jié)開(kāi)始，通過(guò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)等途徑公開(kāi)，讓公眾直接參與討論，盡力減少利益相關(guān)方“被代表”，疏導(dǎo)各種輿情，而不是選擇性忽視，造成民意壅堵，形成一種環(huán)境集體行動(dòng)。
　　
　　“項(xiàng)目推動(dòng)方有必要學(xué)習(xí)更為現(xiàn)代的公共傳播手段，將民意溝通作為一個(gè)相當(dāng)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)來(lái)對(duì)待。”某專(zhuān)家認(rèn)為，政府應(yīng)對(duì)鄰避運(yùn)動(dòng)，依然是宣教機(jī)制和宣傳思維，宣傳一些自認(rèn)為是對(duì)的東西，這種以我為主的思路，常常造成民眾情緒的對(duì)立。
　　
　　現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，政府推動(dòng)信息公開(kāi)，也有一定制度難題和專(zhuān)業(yè)難題，前者主要是聽(tīng)證會(huì)制度和環(huán)評(píng)公開(kāi)制度等落實(shí)不力，后者主要是民間公共環(huán)保專(zhuān)家資源的匱乏。
　　
　　國(guó)內(nèi)NGO人士馬軍介紹，以目前聽(tīng)證會(huì)為例，中國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)環(huán)保法規(guī)規(guī)定，可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)，去征求公眾意見(jiàn)，但實(shí)際上，絕大多數(shù)項(xiàng)目，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目投資方都是閉門(mén)操作，只求簡(jiǎn)單走完過(guò)場(chǎng)。
　　
　　破解“鄰避”
　　
　　對(duì)此，眾多專(zhuān)家指出，若是回到現(xiàn)實(shí)的對(duì)立情緒中，我們?nèi)圆坏貌怀姓J(rèn)，“一鬧就停”起碼比“鬧也不停”更可取。環(huán)保項(xiàng)目、化工項(xiàng)目為何會(huì)帶來(lái)以“鬧”為特征的群體性事件，在很大程度上正是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣蝽?xiàng)目方在前期對(duì)于尊重民意和汲取民意上有所欠缺。能夠先“停”下來(lái)，靜心聽(tīng)聽(tīng)民意，并在良性互動(dòng)中努力尋求理解與妥協(xié)，這就是實(shí)實(shí)在在的進(jìn)步。
　　
　　“鄰避運(yùn)動(dòng)”是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，它必然會(huì)來(lái)，也一定會(huì)走。大洋彼岸的鏡鑒，從1980年到1987年，美國(guó)預(yù)定興建的81座廢棄物處理場(chǎng)，也大多遭遇了“一鬧就停”。終超越反對(duì)聲并成功建成的，只有8座。反觀中國(guó)，在“一鬧就停”之外，成功建設(shè)的大型化工項(xiàng)目、環(huán)保項(xiàng)目或能源項(xiàng)目等，仍屬多數(shù)。這或是中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，但更有項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化發(fā)展總體程度不高的因素。隨著中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革上全面深化，“鄰避運(yùn)動(dòng)”還會(huì)有擴(kuò)大化的趨勢(shì)。
　　
　　因此，要從源頭上破解“鄰避”設(shè)施建設(shè)的困境，推進(jìn)具有“鄰避”效應(yīng)的公益性項(xiàng)目順利實(shí)施，眾多業(yè)內(nèi)人士建議可優(yōu)化“鄰避”設(shè)施決策模式。要從源頭上消除“鄰避”設(shè)施的外部性影響，實(shí)現(xiàn)利益受損民眾的利益補(bǔ)償，必須轉(zhuǎn)變政府的決策模式，使政府決策從自上而下的“決定—宣布—辯護(hù)”模式轉(zhuǎn)化為“參與—協(xié)商—共識(shí)”模式，充分吸納民意，增強(qiáng)決策過(guò)程中的民主性，減少?zèng)Q策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和沖突。
　　
　　同時(shí)，提高“鄰避”設(shè)施決策的參與度，增強(qiáng)決策過(guò)程的透明度。提高決策參與度，可從四個(gè)層面著手：一是加大政府內(nèi)部各相關(guān)部門(mén)之間的參與，便于決策出臺(tái)之前對(duì)敏感問(wèn)題達(dá)成共識(shí)；二是拓展人大、政協(xié)的參與渠道，發(fā)揮體制內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)的功能，發(fā)揮人大、政協(xié)與民眾之間橋梁紐帶作用；三是動(dòng)員專(zhuān)家學(xué)者的參與，發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者在決策專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題方面的功能；四是充分吸納決策利益相關(guān)者的參與，讓其充分表達(dá)利益訴求，力爭(zhēng)與民眾就項(xiàng)目決策達(dá)成共識(shí)。
　　
　　誠(chéng)然，走出“鄰避時(shí)代”，既需要公民在運(yùn)動(dòng)中自我學(xué)習(xí)，在“雙輸”過(guò)后自我反省，但更需要政府部門(mén)主動(dòng)轉(zhuǎn)變觀念和姿態(tài)，把信息公開(kāi)和公眾參與做得更早、更實(shí)、更有效。“一鬧就停”也是一種互動(dòng)，但這是一種代價(jià)高昂的互動(dòng)。降低成本的方法首先在于，圍繞項(xiàng)目本身的互動(dòng)要提前、再提前。公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目或設(shè)施的反感，很大程度上來(lái)源于對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不確定性的擔(dān)憂。減緩這種擔(dān)憂的途徑，無(wú)非是更為開(kāi)放的參與，更為透明的信息公開(kāi)和更為誘人的回饋補(bǔ)償。這些工作都做了，還是無(wú)法轉(zhuǎn)“停”為“行”，那也是公共治理的必要代價(jià)。這種代價(jià)又將為雙方在下次的互動(dòng)中能夠保有更多理性提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。