| 環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任*研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。對環(huán)保政策的研究集中在保護(hù)地、環(huán)境與健康等綜合性較強(qiáng)的領(lǐng)域，主持的課題包括環(huán)境與健康管理體制機(jī)制改革研究、主體功能區(qū)劃相關(guān)人口戰(zhàn)略研究以及國家科技支撐計劃項目“自然保護(hù)區(qū)適應(yīng)性經(jīng)營技術(shù)"、“荒漠化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相互影響"等。 ◆本報記者李瑩 中國環(huán)境報：全面建成小康社會是當(dāng)前我國一項重大任務(wù)。**去年兩會在參加貴州代表團(tuán)審議時指出：“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。"很多地方都在探索設(shè)置全面小康指標(biāo)，環(huán)境指標(biāo)是其中的重要方面。但我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實中存在著兩個反差：污染防治與環(huán)境質(zhì)量的反差，環(huán)保工作績效與公眾環(huán)境感受的反差。反差的具體情況怎樣？真實的情況又怎樣？ 蘇楊：當(dāng)前確實存在部分公眾和媒體的說法與面上統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的情況存在反差的問題。 *從2010年起，在*財政專項資金的支持下，開展了中國民生指數(shù)研究。這一研究堪稱迄今這方面zui全面的研究，包括客觀和主觀兩個部分，其中的主觀指標(biāo)調(diào)查包括全國zui大的5萬多個樣本的調(diào)查和近1萬個樣本的入戶調(diào)查。 環(huán)境保護(hù)指標(biāo)是民生指數(shù)的客觀指標(biāo)中4項一級指標(biāo)之一，以環(huán)境治理指標(biāo)為主，包括空氣質(zhì)量、垃圾處理、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市綠化水平以及農(nóng)村改水改廁等人居環(huán)境的各方面，與生態(tài)相關(guān)的指標(biāo)僅包括森林覆蓋率。 主觀指標(biāo)主要是調(diào)查獲得的對環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)工作的滿意度，包括對目前居住地環(huán)境狀況的總體評價和對過去一年政府在環(huán)保方面的相關(guān)工作感受兩方面。這兩方面的評價都有6個選擇枝，內(nèi)容為從“很好"到“很不好"程度不同的5種選項和“不清楚"。 從連續(xù)5年的調(diào)查結(jié)果來看，有兩方面重要結(jié)論：一是環(huán)保指標(biāo)，尤其是主觀指標(biāo)，在民生各項指標(biāo)中居于中游，且認(rèn)為環(huán)境質(zhì)量在改善的多于其他認(rèn)識的，這與擁有主流話語權(quán)的人群（如北京、上海等地的居民和媒體）的說法大相徑庭。全國的環(huán)保工作從全國人民的評價來看，還是有善可陳的，還是在改進(jìn)的；二是各地對環(huán)保在民生中的地位評價有較大差異。 中國環(huán)境報：您剛剛提到，北京、上海等地主觀與客觀環(huán)境質(zhì)量存在較大差異，其他地方的情況如何？ 蘇楊：具體來說，對比主客觀指標(biāo)得分，我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境領(lǐng)域客觀指標(biāo)方面，東部和中部高于全國，東北和西部低于全國。 從靜態(tài)來看，環(huán)保主、客觀指標(biāo)結(jié)果相差較大的地區(qū)包括兩類：一是實際人居環(huán)境質(zhì)量較好且經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境實際情況多好于公眾感受，環(huán)保主觀指標(biāo)排名大大低于客觀排名。例如，環(huán)?？陀^指標(biāo)排名高于主觀指標(biāo)排位，且兩項指標(biāo)排名差距zui大的是人均GDP水平zui高的天津、北京、上海、廣東等地，其中主觀*31位的天津市客觀排名是第6位，主客觀排名相差25個位次；北京和廣東主客觀排名相差18個位次。 二是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境實際情況不如公眾感覺，環(huán)境主觀指標(biāo)排名大大高于客觀指標(biāo)排名。 從動態(tài)來看，對各省進(jìn)行環(huán)保主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)變化對比，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量變好的地區(qū)往往沒有出現(xiàn)公眾對環(huán)境的感覺同步變好，環(huán)境質(zhì)量的改善與主觀感覺缺乏同步性甚至一致性。例如，上海市環(huán)境客觀指標(biāo)排名*二，即環(huán)境改善情況*二，但公眾主觀感受*29位。這也表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然環(huán)境質(zhì)量改善，但公眾感受并不明顯，環(huán)境改善的任務(wù)和壓力都很重。 總之，公眾主觀感受與客觀環(huán)境質(zhì)量變化之間的關(guān)系概括為以下3方面：首先，民生指數(shù)環(huán)保部分與總體的民生主觀指數(shù)有著很強(qiáng)的相關(guān)性。這說明，對于環(huán)境的感受在較大程度上影響公眾的幸福感。 其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多存在客觀環(huán)境好而主觀感覺差的情況，欠發(fā)達(dá)地區(qū)反之。這說明公眾對環(huán)境質(zhì)量改善速度的需求會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速上升。 第三，環(huán)保主觀指標(biāo)可以清晰反映公眾對環(huán)保工作的需求優(yōu)先序，因此環(huán)保相關(guān)工作的重點必須參考公眾意愿。例如，在發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)將改善空氣質(zhì)量放在更重要的位置。 從民生指數(shù)的主客觀指標(biāo)對比分析中，可以發(fā)現(xiàn)在某些方面環(huán)保領(lǐng)域的“兩個反差"的確存在，但并沒有一些公眾人物認(rèn)為的那么嚴(yán)重。 中國環(huán)境報：前面說的反差是存在的。這種反差是什么原因造成的？ 蘇楊：首先，環(huán)?？陀^指標(biāo)的變化印證了我們在“十一五"末期分析得出的結(jié)論——中國的環(huán)境質(zhì)量變化趨勢是穩(wěn)中有好但改善緩慢，人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的需求速度在快速上升，正是客觀的環(huán)境改善緩慢與人民的需求快速上升出現(xiàn)了巨大的反差，才直接導(dǎo)致“兩個反差"。 這說明我國環(huán)境問題對社會的影響已經(jīng)發(fā)生了重大的變化：社會公眾由過去對環(huán)境問題知之甚少或無暇顧及，逐步轉(zhuǎn)變到十分關(guān)注。正如《國家環(huán)境保護(hù)“十二五"規(guī)劃》中提到的那樣，“人民群眾環(huán)境訴求不斷提高，突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)量居高不下，環(huán)境問題已成為威脅人體健康、公共安全和社會穩(wěn)定的重要因素之一"。 在越發(fā)達(dá)的地區(qū)，公眾對環(huán)境質(zhì)量的要求越高，環(huán)境污染事件的公眾關(guān)注度高，易引發(fā)群體性事件，相關(guān)賠償成本和維穩(wěn)成本高。這種情況下，環(huán)保相關(guān)工作不足的影響很容易凸顯出來。 第二，環(huán)境質(zhì)量絕非只與環(huán)保工作相關(guān)，更非環(huán)保部門所能控制。環(huán)境質(zhì)量涉及方方面面，環(huán)保工作只是其中一個方面，未端治理更是其中“遲到的、被動的、低效的"方面。1973年提出的我們認(rèn)為迄今仍是zui科學(xué)的環(huán)保工作方針，其主要工作基本在環(huán)保部門職責(zé)以外（“全面規(guī)劃、合理布局；綜合利用、化害為利"），環(huán)保部門也難以協(xié)調(diào)相關(guān)部門（目前只能主要通過環(huán)境影響評價起到前置協(xié)調(diào)作用）。換言之，沒有各部門的合力，就沒有改善環(huán)境質(zhì)量的合力。 第三，環(huán)保工作未抓住重點。目前，環(huán)保部門的主要工作目標(biāo)是主要污染物的總量減排，而與群眾感覺和人體健康關(guān)系密切的污染物（重金屬、有毒有害有機(jī)物、2012年前的PM2.5等）的分區(qū)域控制，并不是環(huán)保工作的重點，環(huán)保部門內(nèi)設(shè)的環(huán)境與健康管理機(jī)構(gòu)，也沒有成為環(huán)保工作的信號部門。 第四，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的指標(biāo)并不完善，難以全面反映群眾感受。例如，一些對群眾環(huán)境感受影響較大的污染物尚未納入監(jiān)測評價，一些污染物的允許閾值設(shè)置也不盡合理，且許多地方監(jiān)測能力有限，難以全面監(jiān)測國家標(biāo)準(zhǔn)中的污染物。 中國環(huán)境報：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)"。讓公眾感受到環(huán)境質(zhì)量的改善是小康社會的應(yīng)有之義。小康環(huán)境指標(biāo)在設(shè)置時，如何實現(xiàn)環(huán)境改善與公眾感受同步？ 蘇楊：中國環(huán)保工作過去40余年的教訓(xùn)之一就是：環(huán)保部門強(qiáng)調(diào)“物的管理"（污染物）而忽視“人的風(fēng)險"（人群環(huán)境與健康風(fēng)險及相關(guān)公眾感覺），環(huán)保相關(guān)部門承擔(dān)著諸多工作但并不對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這樣改善環(huán)境保護(hù)工作的難度就很大。 而且，目前一些人對環(huán)境與健康風(fēng)險認(rèn)識有偏差：環(huán)境與健康風(fēng)險主要是點上的風(fēng)險，是與面上的總量管理結(jié)合，在全面的環(huán)境質(zhì)量改善前的*環(huán)境管理方式，應(yīng)該是總量管理與健康風(fēng)險管理的結(jié)合。 例如，產(chǎn)生健康風(fēng)險的多數(shù)特征污染物，并非隨處皆有，而與特征污染源緊密關(guān)聯(lián)。如有了印染廠，才可能有苯胺帶來的風(fēng)險，那在印染廠周邊集中控制苯胺的風(fēng)險即可。這與面上對常規(guī)污染物的總量管理結(jié)合起來，就可以既抓了全面工作，又管住了局部健康風(fēng)險。 泛泛地提改善環(huán)境質(zhì)量，不僅費時費工，也沒有抓住重點。何況，目前的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對污染物均是按*有效暴露考慮的，從醫(yī)學(xué)角度而言存在漏洞。 例如，貴州的赫章，如果按環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來看，其土壤鎘嚴(yán)重超標(biāo)。但通過人群流行病學(xué)調(diào)查，當(dāng)?shù)匕喘h(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（也是國標(biāo)）卻不能被劃為鎘污染區(qū)，這是因為當(dāng)?shù)氐闹饕魑锿炼?、玉米等對土壤鎘的吸收效率遠(yuǎn)低于水稻，土壤鎘與人群之間并沒有有效的暴露渠道。 中國環(huán)境報：泛泛地提改善環(huán)境質(zhì)量不僅費時費工，也沒有抓住重點。那么在小康指標(biāo)設(shè)置時，應(yīng)抓住哪些重點？ 蘇楊：由于全面建成小康社會與“十三五"規(guī)劃時期上的一致性，我們認(rèn)為，全面小康環(huán)保指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)與環(huán)保領(lǐng)域的“十三五"規(guī)劃銜接起來。 首先，要以公眾感覺為指揮棒完善小康指標(biāo)。對各級政府而言，在小康社會環(huán)境指標(biāo)設(shè)置時，不僅要關(guān)注客觀水平的高低，同時要關(guān)注公眾對環(huán)境質(zhì)量及相關(guān)健康風(fēng)險的感知方式和滿意程度，并用多種手段及時將公眾關(guān)心的環(huán)境質(zhì)量變化告知公眾。 其次，應(yīng)將人群健康風(fēng)險納入指標(biāo)體系，并以此為指揮棒轉(zhuǎn)變環(huán)保工作重點并加強(qiáng)環(huán)保相關(guān)工作。鑒于公眾主觀感知與客觀情況之間的差異，不能*跟著感覺走，而要以客觀的人群健康風(fēng)險為指揮棒來調(diào)整環(huán)保部門的工作重點，即根據(jù)人群健康風(fēng)險進(jìn)行分區(qū)分級管理，使環(huán)保工作具有針對性。尤其是阻斷暴露渠道較難的污染物（如大氣污染物PM2.5），需要加強(qiáng)暴露環(huán)節(jié)其他方面的風(fēng)險管理，不僅相關(guān)工業(yè)污染源只能布置在遠(yuǎn)離人群的區(qū)域，針對人群的健康教育、針對性體檢工作也應(yīng)加強(qiáng)。 第三，將主觀環(huán)境質(zhì)量變化納入小康指標(biāo)體系。主觀和客觀兩方面的環(huán)境質(zhì)量改善，涉及規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、建設(shè)、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、宣傳、教育等多個部門。如果僅僅以環(huán)保部門的減排工作績效、建設(shè)部門的污水和垃圾處理率、*門的農(nóng)村改水率等工作任務(wù)來實行過程考核，既難以快速提高環(huán)境質(zhì)量，也難以形成齊抓共管環(huán)境的合力。所以，應(yīng)利用環(huán)保指標(biāo)，在工作任務(wù)拆解后考核相關(guān)部門，實現(xiàn)結(jié)果考核，督促有關(guān)部門將工作重點轉(zhuǎn)到與群眾感受相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量改善上來，并實現(xiàn)主動的部門協(xié)調(diào)。 | 
