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1 廢棄油脂問題引發(fā)兩會(huì)關(guān)注 政協(xié)委員建議重新定性
今年兩會(huì)期間，一位政協(xié)委員關(guān)于廢棄油脂的提案引起了媒體的廣泛關(guān)注。
據(jù)新京報(bào)報(bào)道，全國(guó)政協(xié)委員洪明基今年兩會(huì)提交了《關(guān)于以圍繞“ESG”的鼓勵(lì)類政策推動(dòng)餐飲行業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的建議》提案，其中在環(huán)境領(lǐng)域，建議考慮餐廚廢油作為生產(chǎn)可持續(xù)燃料的原料，從法規(guī)層面將其定性為再利用資源，不再列為餐廚垃圾。
一石激起千層浪，這一話題迅速在餐飲行業(yè)和餐廚垃圾處理行業(yè)引起了廣泛討論，也出現(xiàn)一些爭(zhēng)議，焦點(diǎn)在于如何保障、平衡餐廚垃圾收運(yùn)處理行業(yè)與餐飲單位之間的利益。
廢棄油脂問題長(zhǎng)期以來備受人們的關(guān)注，從20年前“地溝油”問題出現(xiàn)，國(guó)家就開始加強(qiáng)對(duì)地溝油、廢棄油脂的管理。垃圾分類政策推行以來，廚余垃圾項(xiàng)目的建設(shè)加速，分類能力和處理能力得到了相當(dāng)程度的提高，廢棄油脂的收集處理和管理水平都在不斷提升。
而與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)各地由于具體情況的差異，導(dǎo)致在管理模式等方面也出現(xiàn)一些問題和爭(zhēng)議，而多數(shù)人在針對(duì)這一問題進(jìn)行討論時(shí)，其實(shí)并不在同一維度。
本文針對(duì)廢棄油脂問題，進(jìn)行了較為全面的梳理和分析，供行業(yè)參考，希望各地管理部門能為當(dāng)?shù)氐牟蛷N垃圾管理和城市發(fā)展找到一條切實(shí)可行的道路。
2 產(chǎn)生方、收運(yùn)方、處理方、管理方 誰在爭(zhēng)奪廢棄油脂？
一般來講，餐廚廢棄油脂行業(yè)的整個(gè)鏈條上大致有以下參與方：
第一，廢棄油脂產(chǎn)生方。
一般是餐飲單位，高校、機(jī)關(guān)以及一些大型企業(yè)的食堂，以及一些商圈、餐飲連鎖店等，其中廢棄油脂產(chǎn)生量比較大的單位有高校、大型商圈和餐飲連鎖店，如麥當(dāng)勞、海底撈等。
第二，廢棄油脂的收運(yùn)方。
廢棄油脂會(huì)在三種場(chǎng)景下出現(xiàn)。
第一種是餐廚垃圾桶當(dāng)中，餐飲單位將餐后垃圾混雜油脂傾倒在垃圾桶當(dāng)中。
第二種是餐飲單位自行收集暫存，一般是一些有煎炸廢油產(chǎn)生和產(chǎn)生量較大的單位，如肯德基、麥當(dāng)勞、海底撈等。
第三種則是在隔油設(shè)施當(dāng)中。餐飲污水一般在進(jìn)入市政管網(wǎng)之前都設(shè)置有隔油設(shè)施，這些隔油設(shè)施由相關(guān)單位定期維護(hù)。
對(duì)應(yīng)的收運(yùn)方分為兩類：一類是是由負(fù)責(zé)垃圾收運(yùn)的環(huán)衛(wèi)部門或是收運(yùn)處一體，由餐廚垃圾處理單位負(fù)責(zé)收集運(yùn)輸和末端的處理；另一類是這些隔油設(shè)施的維護(hù)單位，負(fù)責(zé)隔油設(shè)施清理出的廢棄油脂的收運(yùn)。
實(shí)際當(dāng)中，還有一些個(gè)體收運(yùn)者(有的掛靠一個(gè)單位)，去收集各個(gè)渠道的廢棄油脂，包括小餐館、下水道、隔油池等。
第三，廢棄油脂的處理方。
處理方也分為兩類。
第一類是餐廚垃圾處理項(xiàng)目單位，其預(yù)處理工序當(dāng)中將油脂提取初加工后進(jìn)行銷售，典型單位如山高環(huán)能等。
第二類是將廢棄油脂作為原料生產(chǎn)生物柴油、航空燃油、增塑劑、穩(wěn)定劑等化工產(chǎn)品的企業(yè)，如嘉澳環(huán)保等，這類企業(yè)的油脂來源并非單一的廢棄油脂。
目前，后者基本不會(huì)涉及、參與到前端的收集運(yùn)輸。
第四，廢棄油脂的管理方。
一般是一個(gè)地區(qū)的城市管理單位部門，農(nóng)村一般歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。
關(guān)于油脂的爭(zhēng)奪，則主要在產(chǎn)生方和收運(yùn)方（包括餐廚收運(yùn)處一體）之間，以及不同的收運(yùn)主體之間展開。
3 餐飲單位聲音缺失，餐廚單位運(yùn)營(yíng)困難 管理單位存在財(cái)政壓力
目前，關(guān)于廢棄油脂的問題和爭(zhēng)議主要集中在3方面：餐飲單位聲音缺失、餐廚單位運(yùn)營(yíng)困難，以及管理單位的財(cái)政壓力。
首先，餐飲單位的聲音缺失。
在餐廚垃圾的產(chǎn)生和收集、運(yùn)輸、處理的工作流程中，來自各個(gè)餐飲單位的餐前與餐后垃圾直接進(jìn)入了餐廚垃圾桶，而餐飲廢水當(dāng)中的油脂則進(jìn)入隔油池。對(duì)于一些廢棄油脂產(chǎn)生量較大的企業(yè)，其收益還是比較可觀的。
前文提及的四川火鍋店事件，其每月產(chǎn)生的廢棄油脂大約有8噸。根據(jù)火鍋店的公告，收運(yùn)單位的收購(gòu)價(jià)格為1元/斤，而其他公司的收購(gòu)價(jià)格為2.5元-3元/斤，按此計(jì)算每月的收益少2.4-3.2萬元，一年則少28.8萬-38.4萬元。
依據(jù)《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》的規(guī)定：產(chǎn)生收集餐廚垃圾的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)將餐廚垃圾交由具備相應(yīng)資質(zhì)條件的專業(yè)化單位進(jìn)行無害化處理。餐飲單位認(rèn)為其作為市場(chǎng)主體，按照市場(chǎng)規(guī)則有權(quán)將廢棄油脂賣給出價(jià)更高的、有合法處理資質(zhì)的回收企業(yè)。
而當(dāng)?shù)厥者\(yùn)企業(yè)則認(rèn)為，其擁有本地餐廚垃圾收運(yùn)處的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)交由其處理。
類似的情況在其他一些地區(qū)也存在，一些地方一方面要求餐飲單位必須要安裝油水分離設(shè)施進(jìn)行廢棄油脂的回收工作；一方面又要求回收油脂必須以較低價(jià)格，甚至無償交由特許經(jīng)營(yíng)單位回收。
在這一鏈條當(dāng)中，似乎沒有考慮餐飲單位的利益，而政協(xié)委員洪明基的提案其實(shí)代表了一部分餐飲企業(yè)的聲音。
長(zhǎng)期以來我們似乎很少聽到餐飲企業(yè)對(duì)于餐廚垃圾收運(yùn)，廢棄油脂回收等問題的發(fā)聲，其主要原因可能在于餐飲企業(yè)多數(shù)規(guī)模較小，缺乏相應(yīng)的渠道，另一方面則是大多數(shù)餐飲企業(yè)可回收的油脂量相對(duì)較少，廢棄油脂問題并不是經(jīng)營(yíng)當(dāng)中的主要矛盾。
而與此同時(shí)，一部分餐廚處理單位也有著自己的難處，認(rèn)為本身餐廚垃圾項(xiàng)目就難以為繼，拿走了油脂收益，更是雪上加霜。
其次，餐廚單位運(yùn)營(yíng)困難。
目前餐廚垃圾項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)主要是依靠?jī)蓚€(gè)收入：一個(gè)是政府財(cái)政補(bǔ)貼的收運(yùn)和處理費(fèi)用，另一個(gè)則是廢棄油脂的回收銷售產(chǎn)生的收益（其他收益還有沼氣、肥料等）。
上述案例當(dāng)中，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于該項(xiàng)目并沒有運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼費(fèi)用，而是以特許經(jīng)營(yíng)的方式交由企業(yè)運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)過程中需要企業(yè)自己去“其他地方掙錢”。
天下沒有免費(fèi)的午餐，該企業(yè)之所以投資運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，本質(zhì)看重的也是廢棄油脂的收益，希望通過當(dāng)?shù)氐奶卦S經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)貜U棄油脂的獨(dú)家收運(yùn)和處理處置，而作為“交換”，就是免費(fèi)承擔(dān)、當(dāng)?shù)亟鉀Q餐廚垃圾的收運(yùn)處理工作。
沒有油脂的收益，餐廚垃圾處理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)很難實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。
根據(jù)北京市2021年出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整本市非居民廚余垃圾處理費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》之前的征求意見稿公布的數(shù)據(jù)，2019年北京市非居民廚余垃圾運(yùn)輸和處理平均成本為563元/噸（運(yùn)輸成本平均為210元/噸，處理成本平均為353元/噸）。
從杭州天子嶺項(xiàng)目也許我們更能看出油脂對(duì)餐廚項(xiàng)目的影響。天子嶺廚余垃圾一期項(xiàng)目為廚余垃圾，處理量200噸/日，二期為餐廚項(xiàng)目，處理量250噸/日。
天子嶺廚余垃圾一期最終產(chǎn)物以沼氣為主，按沼氣價(jià)格 1.2 元/立方米計(jì)算，折算收益為 96 元/噸。而天子嶺餐廚垃圾二期最終產(chǎn)物增加了粗油脂產(chǎn)品，經(jīng)折算收益為 432.6 元/噸，在收入中粗油脂帶來的收益占了87%，是彌補(bǔ)成本的主要來源。
因此有觀點(diǎn)認(rèn)為：如果沒有油脂的收益，餐廚項(xiàng)目將難以為繼。
但是也有一些業(yè)內(nèi)人士對(duì)此有不同的看法，認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)考慮一個(gè)核心問題：餐廚垃圾項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)靠自身的盈利來運(yùn)營(yíng)維持嗎，是一個(gè)完全的市場(chǎng)化行為嗎？應(yīng)當(dāng)依靠市場(chǎng)化程度很高，價(jià)格有可能出現(xiàn)較大波動(dòng)的油脂嗎？如果一個(gè)地區(qū)的餐廚項(xiàng)目沒有油脂或是油脂含量低，依靠自身無法盈虧平衡是不是就可以不做了？
第三，管理單位的財(cái)政壓力。
對(duì)于管理部門而言，針對(duì)餐廚垃圾和生活垃圾會(huì)收取清運(yùn)和處理費(fèi)，但是通常這些費(fèi)用并不足以支撐項(xiàng)目的收、運(yùn)、處的全鏈條支出。
仍然以北京市為例，2021年北京市發(fā)改委、城市管理委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整本市非居民廚余垃圾處理費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，推行廚余垃圾階梯式計(jì)量收費(fèi)，調(diào)整后非居民廚余垃圾處理費(fèi)(含運(yùn)輸、處理環(huán)節(jié)，下同)為300元/噸。實(shí)際廚余垃圾運(yùn)輸量低于定額標(biāo)準(zhǔn)50%的(含50%)，按200元/噸計(jì)收。實(shí)際垃圾運(yùn)輸量超過定額標(biāo)準(zhǔn)，超過部分按600元/噸計(jì)收。
而在居民端，生活垃圾清運(yùn)費(fèi)年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為30元/戶，城市生活垃圾處理費(fèi)為北京市居民每戶每月3元，外地來京人員每人每月2元。
全國(guó)各個(gè)地區(qū)的情況不同，很多地區(qū)也都達(dá)不到北京這種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，另外征收難度和征收成本也不盡相同。而各地面臨的相同情況是，目前通過用戶端付費(fèi)基本都不能覆蓋餐廚垃圾處理的全部成本，短期內(nèi)提高付費(fèi)也不現(xiàn)實(shí)。對(duì)于財(cái)政狀況較好的地區(qū)，可以通過財(cái)政覆蓋這部分支出，而對(duì)于很多財(cái)政壓力較大的地區(qū)，則希望通過種種辦法解決資金缺口問題。
于是一些地區(qū)出現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)，通過油脂補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)等方式，這些方式有效的解決了各地的財(cái)政支出壓力，但由于對(duì)各方利益的平衡考慮不周，也會(huì)導(dǎo)致一些矛盾出現(xiàn)。
本文開頭的案例即是如此，政府不給企業(yè)垃圾處理補(bǔ)貼、將高價(jià)值的廢棄油脂回收納入特許經(jīng)營(yíng)，平衡了餐廚企業(yè)的利益，但餐飲企業(yè)的利益卻沒有顧及。如果沒有達(dá)成共識(shí)強(qiáng)買強(qiáng)賣，在實(shí)際操作過程中難免會(huì)出現(xiàn)其他回收鏈條，增加回收的摩擦和成本，得不償失。
如何合理高效地管理當(dāng)?shù)氐牟蛷N垃圾和油脂，制定兼顧各方利益的政策措施，成為擺在各地管理者面前的一道課題。
4爭(zhēng)議來源于廢棄油脂的高價(jià)值屬性 油歸誰？錢誰出？
關(guān)于廢棄油脂的爭(zhēng)議問題由來已久，抽絲剝繭來看，其實(shí)也并不復(fù)雜。一切爭(zhēng)議的來源在于廢棄油脂的高價(jià)值屬性，所有爭(zhēng)議的根源也很簡(jiǎn)單，就是“油歸誰、錢誰出”的問題。
第一個(gè)問題：油歸誰？
對(duì)餐飲企業(yè)來說，廢棄油脂是實(shí)實(shí)在在的收益組成部分。在廢棄油脂尚未規(guī)范管理之前，很多廢棄油脂流入“地溝油”市場(chǎng)。
2014年1月7日，濟(jì)南市中級(jí)人民法院宣判了一起制售“地溝油”案件，兩名主犯將“地溝油”摻入豆油后出售給多家制藥企業(yè)，從2007到2010年短短3年時(shí)間，銷售金額高達(dá)2.8億元，可見廢棄油脂的巨大價(jià)值。
隨著管理的逐漸規(guī)范，廢棄油脂逐漸由環(huán)衛(wèi)、餐廚企業(yè)和一些油脂回收單位回收并規(guī)范管理。對(duì)于一些有一定規(guī)模的餐飲商戶，廢棄油脂是實(shí)實(shí)在在的收益組成部分，所以廢棄油脂的歸屬和回收價(jià)格會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。
根據(jù)調(diào)研，餐飲商戶普遍認(rèn)為：當(dāng)餐廚垃圾包括廢棄油脂沒有進(jìn)入垃圾桶之前，理應(yīng)屬于餐飲單位所有，而當(dāng)餐廚垃圾進(jìn)入了垃圾桶，才進(jìn)入到收運(yùn)單位的管理邊界。
而對(duì)于一部分餐廚單位而言，廢棄油脂也是實(shí)實(shí)在在的收益部分。
餐廚企業(yè)的收益主要來自于政府補(bǔ)貼、油脂收益，以及其他收益(肥料、沼氣等)，而其中油脂部分的收益相對(duì)來說也是較為豐厚的，因此餐廚垃圾處理單位都會(huì)“打油脂的主意”。
有時(shí)我們會(huì)聽到一些餐廚企業(yè)有這樣的觀點(diǎn)：餐飲企業(yè)不能只考慮自己的利益，如果（餐飲企業(yè)）把油都拿走賣了，餐廚企業(yè)沒有收益，會(huì)經(jīng)營(yíng)不下去的，到時(shí)餐廚垃圾沒人收，豈不是惡性循環(huán)？
還有一種觀點(diǎn)也比較普遍：之所以餐廚企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)必須要低價(jià)或免費(fèi)回收油脂，而外地油脂回收企業(yè)不得進(jìn)入本地特許經(jīng)營(yíng)的“地盤”，是因?yàn)橥獾仄髽I(yè)沒有在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)餐廚項(xiàng)目的前期支出，所以能夠以更高的價(jià)格回收油脂還有收益。
總之，站在餐廚企業(yè)的角度，總是希望這塊蛋糕留在自己手里。在調(diào)研當(dāng)中我們還發(fā)現(xiàn)，餐廚垃圾收運(yùn)單位和隔油池運(yùn)維單位之間也會(huì)在廢棄油脂問題上展開爭(zhēng)奪。
一切的問題裁判權(quán)最終還是交給了當(dāng)?shù)氐墓芾聿块T。廢棄油脂應(yīng)當(dāng)規(guī)范管理，在這一問題上所有人都贊成支持沒有爭(zhēng)議。
在各地的實(shí)際操作當(dāng)中，廢棄油脂的回收價(jià)格和歸屬有著不小的差別。有的地區(qū)處于“壟斷”的“特許經(jīng)營(yíng)”狀態(tài)，有的地區(qū)廢棄油脂回收單位和餐飲商戶對(duì)于回收價(jià)格在政府指導(dǎo)下有一定的協(xié)商機(jī)制。管理部門需要做的，是協(xié)調(diào)和平衡雙方的利益。
與此同時(shí)，管理部門還要考慮這一涉及民生問題的公共事業(yè)“錢從哪來”的問題。
第二個(gè)問題：錢誰出？
餐廚垃圾運(yùn)營(yíng)企業(yè)來說，其收入主要的來源是餐廚垃圾處理費(fèi)和廢棄油脂等副產(chǎn)物的收益，垃圾處理費(fèi)一般來自于管理單位根據(jù)垃圾處理量等指標(biāo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金有兩個(gè)來源。
第一是來自“使用者的付費(fèi)”，即從居民端和非居民端收取的垃圾收運(yùn)和處理費(fèi)。目前各地正在推廣非居民端餐廚垃圾計(jì)量收費(fèi)和階梯式收費(fèi)，居民端的計(jì)量收費(fèi)也在探索當(dāng)中。
另一部分則是純粹的財(cái)政補(bǔ)貼。目前來說收費(fèi)通常并不足以覆蓋餐廚垃圾處理的全部支出，而收費(fèi)的進(jìn)一步提高，實(shí)現(xiàn)完全的使用者付費(fèi)短期也不太現(xiàn)實(shí)，因此會(huì)出現(xiàn)一定的資金缺口需要通過其他方式進(jìn)行彌補(bǔ)。
可以看出，關(guān)于“錢誰出”的問題，也相對(duì)簡(jiǎn)單，就是餐廚垃圾產(chǎn)生單位，處理單位自己挖掘，以及財(cái)政兜底。
由于一些餐廚垃圾處理單位需要“補(bǔ)貼+油脂”兩條腿走路，于是乎便出現(xiàn)了出現(xiàn)了餐飲商戶和單位、收運(yùn)處理單位以及隔油池運(yùn)維單位對(duì)于油脂歸屬和油脂價(jià)格的爭(zhēng)議。
針對(duì)這一問題，一位長(zhǎng)期從事相關(guān)研究的業(yè)內(nèi)人士表示，應(yīng)當(dāng)更為全面的考量這一問題，餐廚垃圾收運(yùn)處理是關(guān)乎民生的公共事業(yè)，必須由財(cái)政進(jìn)行經(jīng)費(fèi)保障，收運(yùn)和處理單位不應(yīng)依賴油脂收益，原因有三：
其一，各地區(qū)餐廚垃圾油脂含量不同，油脂產(chǎn)量也會(huì)隨季節(jié)等因素出現(xiàn)波動(dòng)，同時(shí)油脂回收價(jià)格也會(huì)出現(xiàn)較大波動(dòng)，將需要穩(wěn)定、持續(xù)投入并運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目依賴市場(chǎng)化波動(dòng)性很強(qiáng)的收入，是不合適的。油脂價(jià)格7000時(shí)收運(yùn)處理，油脂價(jià)格跌到3000時(shí)，又當(dāng)如何？
其二，除了餐廚垃圾，我們還有居民廚余垃圾，農(nóng)村地區(qū)廚余垃圾的處理問題，這些是幾乎沒有廢棄油脂可以作為成本補(bǔ)充的，這些項(xiàng)目如何運(yùn)營(yíng)？
其三，本身多數(shù)時(shí)候依靠油脂收入也是無法支撐整個(gè)鏈條的成本的，需要“補(bǔ)貼+油脂”兩部分，與其這樣不如把賬“算明白”來算“總賬”，比如一個(gè)地區(qū)有餐廚，有廚余，收運(yùn)處經(jīng)營(yíng)成本為600元/噸，則全部通過補(bǔ)貼方式發(fā)放并考核。油脂部分則通過市場(chǎng)化手段單獨(dú)管理單獨(dú)核算，利潤(rùn)上繳財(cái)政再以補(bǔ)貼形式發(fā)放。這樣無論油價(jià)如何波動(dòng)，都能保障餐廚、廚余項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。
如果說沒有油脂的收益，餐廚項(xiàng)目將難以為繼，那為什么不能給餐廚處理企業(yè)足額的補(bǔ)貼呢？
5 結(jié)語
在公共事業(yè)領(lǐng)域，將支出和收益分開，我們其實(shí)有很多經(jīng)驗(yàn)，污水處理廠、垃圾焚燒廠、自來水廠、公交公司，基本都不需要去市場(chǎng)上找補(bǔ)自己的運(yùn)營(yíng)虧空。
而餐廚垃圾的收運(yùn)處理和這些項(xiàng)目一樣，無論廢棄油脂市場(chǎng)如何波動(dòng)都應(yīng)保障項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。在廢棄油脂是否是資源的問題上，多數(shù)專家和行業(yè)人士還是表示認(rèn)同的，也表示根據(jù)國(guó)家相關(guān)法規(guī)，特許經(jīng)營(yíng)也不是壟斷經(jīng)營(yíng)。
事實(shí)上，目前很多地方都已經(jīng)形成了很好的模式和經(jīng)驗(yàn)，充分兼顧了餐飲單位收運(yùn)單位等多方面的利益，找到了各方都都能接受的平衡點(diǎn)。這些優(yōu)秀的案例和模式，也值得其他地區(qū)去借鑒。
(注：根據(jù)《生活垃圾分類標(biāo)志》規(guī)定，廚余垃圾包括家庭廚余垃圾、餐廚垃圾和其他廚余垃圾三類，業(yè)內(nèi)通常將來自餐飲商戶的廚余垃圾稱之為餐廚垃圾)
原標(biāo)題：誰在爭(zhēng)奪廢棄油脂？
