政府責(zé)任缺陷和不足，是環(huán)境破壞的原因其一。環(huán)境缺陷體現(xiàn)在“重經(jīng)濟(jì)，輕環(huán)境”、“重權(quán)力，輕義務(wù)”。
修訂《環(huán)保法》促進(jìn)美麗和生態(tài)文明建設(shè)，闡述了各方面治理和保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任。
職能部門責(zé)任
提到職能部門，我們要明確一個問題，在環(huán)境方面，政府起什么作用.環(huán)保法六條二款，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)負(fù)責(zé)任。
地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展里是一個中堅力量，在保護(hù)環(huán)境里也是主導(dǎo)力量，環(huán)境保護(hù)問題的主要機(jī)制和作用在政府身上，環(huán)保法增加了職能部門責(zé)任，讓職能部門負(fù)責(zé)，設(shè)立了目標(biāo)評價制和考核制度，政府在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起更大作用。特別指出，這里規(guī)定的是“政府”責(zé)任，而不是環(huán)境保護(hù)主管部門的責(zé)任，這是對當(dāng)前只把環(huán)境問題推給環(huán)保部門，弱化環(huán)境保護(hù)力度，以及監(jiān)管責(zé)任分割，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列問題的糾偏。 應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管，以及具體稅收優(yōu)惠等一系列措施上升為政府的共同目標(biāo)，而不僅僅由環(huán)境職能部門擔(dān)負(fù)的。
“環(huán)境的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了在某種程度上，*用市場手段來調(diào)節(jié)是可能失靈的，因此政府應(yīng)在很大程度上承擔(dān)這個責(zé)任。”在她看來，新法總則里六條對責(zé)任的規(guī)定是有幾個層面的，總體是所有單位和個人都有保護(hù)環(huán)境義務(wù)，具體來說，地方人民政府、企業(yè)、公民都有責(zé)任，因此新法首先體現(xiàn)的是共同治理。
“政府也應(yīng)起到不容置疑的作用”，袁杰說，我們國家地域遼闊，各地情況不同，因此地方政府應(yīng)當(dāng)對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，所以六條二款才有這樣的規(guī)定。當(dāng)然，中央人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門也要做大量的工作，這在法律里也是有明確規(guī)定的。
在政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求之下，新法具體規(guī)定了兩方面的政府責(zé)任。楊偉東認(rèn)為，一是帶有監(jiān)管性，或者說預(yù)防性、保護(hù)性的責(zé)任；二是責(zé)任追究方面，也就是法律責(zé)任。
這兩個方面構(gòu)成了前面提到的政府應(yīng)該對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)之下的兩個下位性責(zé)任。責(zé)任不是抽象的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為一系列具體明確的職責(zé)。
責(zé)任怎么細(xì)化？
華能集團(tuán)副總胡建民在接受人大新聞局組織的環(huán)保法修改聯(lián)合采訪時表示，國家新排放標(biāo)準(zhǔn)公布后，華能一直在按照新排放標(biāo)準(zhǔn)對設(shè)備改造升級，三年來已經(jīng)投入100多億元脫硫、脫硝，2014年還要下達(dá)100億元資金投入。
除了新標(biāo)準(zhǔn)外，日前，國務(wù)院正在研究加快京津冀、長三角、珠三角，等地2020年以前30萬千瓦以上的燃煤機(jī)組加快清潔化改造工作，新法規(guī)定政府要推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，這些都需要企業(yè)投入大量的資金。
污染治理是要花錢的，技術(shù)的開發(fā)、設(shè)備的購置及運(yùn)營都需要很大成本。
據(jù)獲悉，國家為鼓勵電廠安裝的設(shè)備正常運(yùn)行，進(jìn)行專門價格補(bǔ)貼，脫硫、脫硝電價，現(xiàn)在每度電可以補(bǔ)到2分7厘，這對企業(yè)是很大的刺激。新法規(guī)定了政府應(yīng)保障環(huán)保財政資金的投入十分必要。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁也贊同在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府要加大財政投入，他認(rèn)為這不是一句空話，環(huán)境執(zhí)法也是要有成本的。新法中，資金的準(zhǔn)備和未來的投入是重大問題，不僅是企事業(yè)單位，中央政府和地方政府在財政投入上如果沒有跟上，執(zhí)法力度能否跟上，這是要考慮的。
此外，楊偉東認(rèn)為，對法律的宣傳、教育、普及也構(gòu)成政府責(zé)任的組成部分，這些在總則當(dāng)中都有所體現(xiàn)。再有，十三條指出縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一定要與環(huán)境相適應(yīng)。新法中提到政府環(huán)境責(zé)任，不能單純就環(huán)保談環(huán)保，而是要把環(huán)境保護(hù)放在更宏觀的視野當(dāng)中。
政府的責(zé)任還包括要充分聽取各方面意見。不單是環(huán)境主管部門，還有規(guī)劃和其他部門，也包括公眾參與。一開始規(guī)劃就考慮環(huán)境因素，這是政府的責(zé)任。
不履責(zé)如何追究？
政府如果沒有盡到責(zé)任，該如何追究？政府不作為、濫作為帶來的責(zé)任追究問題該如何落實(shí)？
楊偉東認(rèn)為有3個方面：
其一，新法規(guī)定國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，考核結(jié)果要向社會公開，地方政府同時接受同級人大及其常委會監(jiān)督。
將環(huán)境納入考評，這改變過去只注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的觀點(diǎn)，同時結(jié)果向社會公開，隱含對政府的考評應(yīng)當(dāng)有環(huán)保內(nèi)容，這是重要法律依據(jù)。
反思以前的目標(biāo)考評、考評的內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)的比重是否太輕？按照生態(tài)文明建設(shè)提高到五位一體的高度，少應(yīng)該占比五分之一，如果再當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，占比應(yīng)該更大些。下一步，特別是地方性法規(guī)制定中，應(yīng)將考評更具體化，環(huán)保比重設(shè)置得更合理。再有，一個地方環(huán)境的好壞，不光是上級列的指標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾意見，這也符合新法公眾參與精神。
其二，法律責(zé)任主要體現(xiàn)在對政府的責(zé)任追究方面。
認(rèn)定和追究政府相關(guān)人員的行政違法或不當(dāng)行為的法律責(zé)任，是將其權(quán)利進(jìn)行限制和剝奪，同時加重了應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，所以，政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)必須具有法定事由和法定程序。新法六十八條作了詳細(xì)規(guī)定，如對環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的；篡改、偽造或者是篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的。
其三，增加信息公開一章，政府是否盡到責(zé)任，應(yīng)將相關(guān)信息納入公眾監(jiān)督。如果從政府責(zé)任角度，楊偉東更愿意將其理解為對政府的約束，因?yàn)樾畔⒐_除了對企業(yè)帶來震懾作用、聲譽(yù)上批評外，政府處罰力度是否足夠、是否合法，公眾*可以通過公開渠道來評價政府是否盡到職責(zé)。
信息公開可謂一箭雙雕，如果做得好，今后政府環(huán)境保護(hù)工作可能更容易，靠這樣一個誠信機(jī)制，能夠讓政府監(jiān)管發(fā)揮更大功效，實(shí)際上是對政府有利；但是如果政府做得不合法、不到位，同樣會引起質(zhì)疑。
對政府來說，正確理解新法對政府的定位，做到不亂作為，對企業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行合法處罰。
這對政府是一個很高的要求，信息公開恰恰是一個渠道，督促政府合法地盡到責(zé)任。新的時期，既要讓公眾參與到環(huán)境治理當(dāng)中，也要讓公眾督促政府合法、盡責(zé)地完成使命。
何以實(shí)現(xiàn)有限政府下的多元共治？
新法將于明年1月1日起正式施行。楊偉東認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立有效的立法后評價機(jī)制。
他認(rèn)為，新法*可以做一個樣板。到底實(shí)施得怎樣，哪些是不到位需要政府改進(jìn)的。人大在一定時期應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任，公眾也要積極參與，對立法預(yù)期是不是達(dá)到做一個有效評估。
這樣做既是對當(dāng)初立法的評價，更重要的是通過這個渠道，對立法后的執(zhí)行問題做一個更客觀的評價。發(fā)現(xiàn)問題要及時改進(jìn)，不讓條文落空。
當(dāng)前，以政府管理為主導(dǎo)的治理模式在向多元主體共同參與的治理模式轉(zhuǎn)變，是我國政府環(huán)境責(zé)任發(fā)展的新趨勢。環(huán)境治理的終目的在于促進(jìn)公共環(huán)境利益。因此，新法指出政府要改善環(huán)境質(zhì)量，保障環(huán)境公共設(shè)施正常運(yùn)行。
在楊偉東看來，總體來說，從范圍內(nèi)來看，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法、多元共治以及強(qiáng)化政府權(quán)力是相伴而生的過程。這其中，立法至關(guān)重要，通過立法，將各方責(zé)任規(guī)定清楚，又讓各方能夠發(fā)揮各自責(zé)任。
當(dāng)前，我國仍在從“政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變過程中，政府要負(fù)責(zé)任，要履行公共服務(wù)職能、監(jiān)管職能?？赡苷€沒有*轉(zhuǎn)變，政府的義務(wù)、責(zé)任就提上議事日程了。
發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了初的“有限政府”之后，早已分清政府、企業(yè)、公民個人的責(zé)任，因此強(qiáng)化政府責(zé)任，主要是對原有責(zé)任的加壓，沒有提高到我們期望的程度，因?yàn)樗麄兊恼?ldquo;有限的”。
因此，客觀地談?wù)撜h(huán)境責(zé)任，重視、強(qiáng)化政府責(zé)任，并不是說政府能包攬一切，企業(yè)、公民個人的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。當(dāng)然，如果政府仍然按照傳統(tǒng)思維模式管理，在宏觀目標(biāo)調(diào)控、具體監(jiān)管措施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式都沒有轉(zhuǎn)變的前提下，環(huán)境問題還是解決不好的。
當(dāng)前，政府的責(zé)任更重要的是透過政府渠道，發(fā)揮公共服務(wù)責(zé)任，督促企業(yè)、公民個人履行責(zé)任，這種情況下才能真正改善和保護(hù)我們的環(huán)境。
政府應(yīng)作出哪些改變？
楊偉東認(rèn)為，首先，要充分理解法律出臺的背景、精神和意義；細(xì)化現(xiàn)有條款中對政府的權(quán)力和責(zé)任分配；各級政府要大力宣傳這部法律：到底哪些方面強(qiáng)化了？賦予了哪些新的權(quán)力和責(zé)任？責(zé)任體現(xiàn)在哪些方面？政府的監(jiān)管責(zé)任有哪些，法律責(zé)任有哪些，要一一列明。
其次，改變政府行為習(xí)慣和做事方式。新法要求政府首先改變自己的行事方式，如規(guī)劃，要將環(huán)境保護(hù)作為重要因素考慮。政府考評中，組織部門、人事部門和上級部門也應(yīng)該把環(huán)境保護(hù)作為重要依據(jù)。
宏觀的改變更重要，環(huán)境保護(hù)在一個地方、區(qū)域究竟占什么地位，必須有清醒的認(rèn)識，解決了這個問題，才是新法確定的具體責(zé)任。
三，形成社會合力。除了政府職能部門改變，另一方面就是要強(qiáng)化社會合力。
聚焦政府履行環(huán)境責(zé)任方面，楊偉東指出，公眾、人大、法院都要發(fā)揮作用。
新法明確了公眾舉報和參與途徑；政府要向人大報告，政府沒有盡到監(jiān)管責(zé)任，人大可以行使監(jiān)督權(quán)。
環(huán)境公益訴訟到底涵蓋不涵蓋對行政機(jī)關(guān)不作為的責(zé)任，似乎還有爭議。
楊偉東認(rèn)為，如果政府沒有盡到監(jiān)管責(zé)任，對政府不作為公益訴訟也應(yīng)當(dāng)涵蓋在內(nèi)。公眾對政府不作為的一個司法救濟(jì)途徑，今后《行政訴訟法》修改時應(yīng)考慮增加這一內(nèi)容。
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